城市生活垃圾管理对策研究
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作者: 姜 勇
生活垃圾处理问题从人类社会形成之初就已经存在。人们在日常生活中总要产生垃圾，只不过早期的城市规模小、垃圾成分简单，在自然条件下容易被消纳，对环境的危害并不明显。到了近代，随着城市人口的急剧增加、生活质量的提高，城市生活垃圾的产量逐年增长及成分变得复杂，在垃圾中无机物成分及有毒有害残留物增多，这给城市生活垃圾的收集、分类、运输、处置增添了难度。垃圾处置方式不当会造成影响城市景观、占用土地、污染土壤及水源、影响空气质量、传播疾病等问题。此外，大量城市生活垃圾的收集、运输和处理工作也给政府增添了越来越沉重的经济负担。由于传统垃圾管理体制的制约，政府财政难以承担过高的处理费用，随着垃圾产量的逐年增长，在垃圾处理的实际过程中又往往以牺牲环境标准来维持其运行，使垃圾管理走进了恶性循环的怪圈。那么当今社会城市生活垃圾管理问题何在、症结何在、出路何在，本文将逐一进行探讨。
1 我国城市垃圾管理存在的问题分析
1.1 现有管理体制不适应当前形势。长期以来，我国城市生活垃圾管理一直被作为社会公益事业由政府包揽。城市生活垃圾管理体制不合理，其问题的焦点是政企不分、管干合一，从生活垃圾的收集、清运到处置以及监督管理等都由政府全部负责，各城市的环卫部门既是垃圾治理的监督管理部门，又是垃圾收运和处理业务的执行单位，这种完全由政府包揽而缺少公众参与的体制，既不能对环卫行业形成有效的监督而提高环卫工作效率，又因为缺乏竞争机制而限制了垃圾产业运营的市场化。其弊端还在于：一方面，公众认为城市垃圾处理就是政府的事，而政府因为资金不足，造成多数城市垃圾处理设施建设进展缓慢，已建成的设施也因运行经费不足而勉强运行或停止运行，城市垃圾处理的不好，政府受到公众的谴责；另一方面，环卫管理部门层次多而不集中，有问题互相扯皮，未能将政府宝贵的人力、财力用到关键地方，由此形成政府给多少钱办多少事的局面，出现了问题还全由政府承担，使政府在垃圾处理问题上处于两难的境地。
1.2 垃圾治理收费制度尚不健全造成政府资金不足，垃圾减量化、资源化未引起重视。由于城市垃圾治理长期被视作一项公益性事业，其经费主要来源于国家和地方财政。随着垃圾产量的增加和环境保护要求的提高，政府对垃圾处理的投入虽然比以往增加了，但是只能满足垃圾处理的一般要求，无法真正做到处理的无害化，这主要是由于当前城市垃圾的收费制度不合理、生活垃圾收费操作难度大等管理上的问题造成的。我国城市生活垃圾的排放基本上是不收费的，即使收费也不是按照垃圾的排放量来收费的，并且收费的比例和效率也很小，这就造成了城市生活垃圾的随意排放，没有从源头上做到减量化。垃圾不能减量化，资金又不足，这就更难实现垃圾处理的无害化和资源化了。
1.3 法律法规不健全、居民环境卫生意识不高。近年来国家和地方虽颁布实施了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等法规条例，使得城市垃圾处理有了指导方针，但缺少相应的“子法”及实施细则，给依法管理带来困难。有法不依、执法不严，以及环卫部门没有执法权，也是当前城市垃圾处理的一大弊端。另外，我国城市居民对城市垃圾危害认识不够，绿色消费的生活方式还没有深入人心。
2 针对问题政府应采取的对策
针对目前垃圾管理中存在的问题，政府应当从管理体制、运行方式、资金渠道、公众意识等多方面入手来解决问题，适时转变管理体制和机制，建立健全相关法规与标准体系，通过一定的宏观手段促进垃圾处理的市场化和产业化发展。
2.1 转变管理体制和机制。垃圾管理一直被作为社会公益事业由政府包揽。目前，我国城市生活垃圾的归口管理在各城市的环卫部门，他们既是监督机构，又是管理和执行单位，不利于形成有效的监督和竞争机制。在当前的形势下，应实现由计划管理向行业管理乃至社会管理职能的转变，主要是打破现行的城市垃圾处理政企不分、垄断经营、非市场化、非产业化运作的局面，把垃圾处理由社会公益事业性质的政府行为转变为企业的社会服务性质的经济行为。政府对包括垃圾处理在内的城市环卫管理，应当侧重于规划和宏观协调，由城市垃圾处理的投资者、管理者和经营者转变成为城市垃圾处理市场化和产业化发展的指导者、培育者和监督者。政府应当将环卫部门的管理职能和具体执行职能剥离开来，保留管理职能，同时成立垃圾处理的民营或股份制公司，开辟多种投资渠道，按照市场机制和原则进行城市生活垃圾的收集、分拣、运输和处理等具体工作，使企业作为市场主体发挥应有的作用。
2.2 制定完善的法律法规。市场经济条件下，产业化的垃圾处理市场可以通过市场主体的竞争来实现垃圾处理效率和垃圾资源化的最大化。我国的城市垃圾市场还没有形成产业化，因此当前的主要工作就是制定相应的法律法规，包括各种优惠条件，吸引资本进入垃圾处理市场，培育垃圾处理市场的主体，从而形成产业化。为此，政府要制定关于垃圾回收、垃圾分类、垃圾收费、垃圾清运、垃圾资源化等一系列的法律法规，真正做到有法可依、有法必依。这样，一方面垃圾产生者的行为受到规范，有利于实现垃圾的减量化；另一方面垃圾市场投资者也感到市场规则明确，有利于树立投资的信心。
2.3 制定经济政策，扶植垃圾处理事业的发展。资本的特征是追求利润最大化，如果垃圾处理产业的利润比其他产业的利润要大，就会有资本进入。为此，一方面，政府可以加大垃圾处理产业的补贴力度，使引入的资本有一定的利润可图。另一方面，根据“污染者付费”原则征收城市垃圾处理费，用于垃圾处理企业运营成本和利润。政府主要负责城市垃圾处理的规划、管理、监督，制定垃圾处理的收费和税收政策。
2.3.1 建立旨在促进生活垃圾减量化的环境税收制度。按“污染者付费”原则，将税收作为成本加到产品的价格中去，从而利用市场对产品及资源配置起到调控作用，给损害环境资源的企业和个人以外在的经济压力，达到促进其节约和综合利用资源，减少其垃圾排放量和对环境的损害。通过开征或减免垃圾处理环境税、调节税率等手段，一方面可以达到从垃圾产生源头进行控制的目的；另外，政府还可以通过增收垃圾处理环境税获得收入，促进垃圾减量化及再生资源利用的环境保护。税收政策应对产生垃圾不同级别的行为施加不同的税率，为企业和个人提供减少垃圾排放的激励，即排放的垃圾越少，所付的税率越低，这种政策将引导企业和个人实现“有效率的垃圾排放”。同时，还可以对实施分类收集的垃圾确定较低的税率或设置减免税，而对混合收集的垃圾确定较高的税率，鼓励垃圾排放者将垃圾分类收集。
2.3.2 实施回收利用战略，形成垃圾处理的产业化经营。垃圾是放错了地方的“黄金”，蕴藏着巨大的价值。随着科技的发展和人们生活水平的提高，我国垃圾的可回收利用成分不断增加，“含金量”越来越高。但是，一方面垃圾只是潜在的“二次资源”，它的价值转化需要投入巨额的资金、技术、人力等要素才能实现。而购买垃圾处理设施的巨大投入令一般的投资者望而却步，即使有资金，当前环卫部门对垃圾市场的垄断也对投资者产生了挤出效应，这就要求政府在经营过程中注重有效竞争。政府应利用补助、减税、补贴、贷款等经济手段，鼓励各种形式的资本进行符合城市规划的垃圾处理设施的建设和经营，从而达到培育市场主体，形成市场竞争的目的。如对于有明显垄断经营效益的垃圾处理场，政府可以采取有限期的专营权拍卖或者股份制改造，使政府的投资转化为收入。通过政府的宏观调控和市场的调节，垃圾处理将会逐步分工细化，从垃圾的收集、分类、运输、分拣到垃圾的处理和无害化处置，都形成独立的产业环节，这些不同的产业环节再与化肥厂、饲养场、造纸厂等相互联系，形成一个复杂的产业链，这样垃圾处理就将真正实现产业化。
2.3.3 通过经济政策，鼓励使用再生资源，从而促进垃圾处理产业的发展。当前我国再生资源的价格同初生资源的比价关系严重扭曲，再生资源价格往往高于同类原材料的价格。对此，政府需要制定合理的政策来促进再生资源的利用。这些政策包括再生资源补贴政策，提高再生产品市场占有率的消费政策等等。通过对再生资源提供补贴、规定政府机关、企事业单位再生产品的使用比例等方式，达到鼓励再生资源利用、扶持垃圾处理产业的目的。
2.4 健全相关标准体系，因地制宜地采用垃圾处理技术。政府要不断完善有关标准细则，如生活垃圾污染防治法细则、城市垃圾焚烧、堆肥、回收利用的技术标准和污染控制标准等，以促进垃圾处理产业的合理发展。在制定城市垃圾处置策略与技术方法体系时，应对多种适宜于本地区的技术进行优选，不应盲从于单一技术，造成不必要的损失和浪费。
2.5 提高公众环境意识，从源头治理。有关部门可组织力量在具备条件的城市或社区进行源头分类、集中收运的试点，将生活垃圾中的可回收利用的物质与厨余等不可回收利用的物质分别袋装。同时拓宽现行的废旧物质回收利用范围，在追求废旧金属、纸张等高经济目标物质回收的同时，也要重视废旧电池一类物质的回收处置。政府还可以采用培训讲座、新闻媒体报道等方式，对公众加强宣传和教育，提高公民的生态意识和公共道德，让人们真正认识到自己是污染的受害者，又是污染的制造者，还应是污染的治理者，使其养成垃圾分类、减量排放的好习惯，以达到生活垃圾分类和源头减量化的目的。
参考文献
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收稿日期：2007-11-18
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