新区域主义视野下的中国区域治理:问题与反思

来源:用户上传      作者: 杨道田

　　摘
　　要：随着区域经济一体化的发展，区域公共问题的大量涌现，日益呼唤区域内地方政府间开展一系列双边或多边协调与合作为基本内容的区域合作。研究发现，我国区域治理不完全，区域内多元利益相关者在治理主体结构中缺位或空位。通过新区域主义视角的评估，显示我国的区域治理实际上是缺乏治理的地方政府间合作。要促进区域经济一体化水平的提高，应该适时推动区域政府管理走向区域治理。
　　关键词：新区域主义；区域治理；区域合作
　　中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2010)03―0089-06
　　
　　一、新区域主义视野下的区域治理
　　
　　国际上关于区域治理的研究主要聚焦于大都市区的管理。随着大都市区的发展，管理难度和复杂度日益加大，郊区的发展，城市区域的扩张，显示出地方政府既有制度规划已经滞后。城市空间扩大与功能扩展后“谁来治理”的制度化问题日益突出，一方面，政府试图去探索一种能够让聚居人口和经济活动的领域范围与城市区域系统相符合的政府管理模式；另一方面，许多学者开展了相关研究，试图建立新的区域治理模式来满足这些城市区域发展的需求。概括而言，这些研究者基本上有三个共同的目的：(1)在大都市区采用自愿为主的方法来提升地方政府间的合作；(2)提倡区域治理的目的是为了解决大都市区碎片化(Fragmentation)政府组织结构的外部性；(3)提供财政和减税的方法来促进城市中心的发展，以便于为整个区域经济发展作出贡献。
　　大都市地区管理体制的发展经历了数十年的历史变迁，在各国特定的政治文化背景下，形成了两种典型的管理模式：单中心体制和多中心体制，它们的理论基础分别来源于单中心治理理论和多中心治理理论。
　　1、单中心治理理论，即传统改革主义观点的大都市区改革传统，也称“巨人政府论”，产生于20世纪40年代。这一传统改革思路在较长的一段时间一直在美国学术界占主导地位。所谓“巨人政府”是指，建立一个适当的统一结构，在每个大都市区尽可能应该只有一个政府机构，即单中心治理。这种理论将大都市区内过多独立行政单位视为政府公共服务效率和均衡的主要障碍，所以，主要从结构途径去研究区域治理机制，主张实行政府合并(consolidator)。因为他们主张管辖区域的合并，建立大都市区政府或者中心城市对郊区的兼并，这样有助于政府规模的合理化，促使资源不足的地方政府获得发展，并允许公民充分参与公共事务的决策，进而有效地促进经济发展、均衡地方财政以及提供跨域服务等。
　　2、多中心治理理论，即大都市区治理的公共选择，产生于20世纪50年代中期。与传统主义观点致力于改革完善政府自身不同，公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系。多中心治理理论坚持认为大都市区制度化合并不能有效解决问题，而大都市区制度碎片化可以极大提高区域公共服务的供给水平和效率，因而完全否决制度巩固的观点，让地方政府趋于市场化操作。他们相信蒂伯特所提出的著名的“用脚投票” (vote with their feet)观点，认为介于地方政府之间的大量自治选区可以吸引更多居民的竞争活动，一方面不仅促使地方政府更加努力达致居民的服务需求；另一方面也提升了地方政府分配公共资源和生产服务的效率。
　　20世纪后半期，这两种观点的辩论一直伴随着大都市区治理的改革实践。然而，两种思路所提供的处方效用都十分有限。前者没有具体的事实证明制度的巩固是成功的，而且大多数改革结果证明都是失败的；后者所谓的介于地方自治体间的公平竞争也只是理论条件，缺乏实际的事件来支持。尽管在基本观点上各执一端，但两种观点都在于解释大都市区的政治治理结构如何才能有效和低成本解决公共问题和提供公共服务，消除或减少财政资金甚至是社会不平等。
　　借鉴上个世纪90年代北美和西欧等国家大都市区域的政策协调的经验研究，新区域主义是在以上两种模式辩论的基础上整合而成的，成为大都市区域治理的新视角。新区域主义概念借用了“有效率的政府不需要制度的联合巩固作为唯一的方法”，并且地区性的治理可以藉由与政策相关行动者之间的稳定网络关系来达成。这个稳定网络关系一般是由不同背景和能力的行动者所组成的团体来维持，而这些行动者被定义在团体中是依据传统地方政府所传送公共服务所及的空间所囊括。为了区域治理的目的，新区域主义不只是把焦点定位于制度结构的改革，也不只是地方自治体的行为，而是透过不同领域层级之间的公私机构的关系来达到区域治理的目的。在新区域主义看来，以地方自治居民为首的社区应该更多关注大都市区，考虑它们共同的未来，同时联合政府必须与其他不同层级的政府建立它们的合作网络关系。
　　所以说，新区域主义是传统改革主义者与多中心治理论者争辩调和的产物，试图超越“国家干预”和“市场调节”的两难选择，认为解决区域问题应该综合应用竞争与合作两种机制，强调组织动员区域内部力量和培育竞争优势。其目的是在地方政府、社会公众及非政府组织之间建立起区域战略伙伴关系(Regional strategy partnership)，重点放在大都市区域协作与政治机构建设之上。新区域主义是通过不同类型行动者之间的互动来营造区域治理的气氛与模式，将大都市治理看作是多种政策相关主体之间协商谈判的过程，而不是政府阶层的官僚行为或竞争。它是在大都市区形成的，以跨地方公共事务治理与协作网络为基础组合而成的治理制度。它主要针对区域内各地方共同面对的制约区域可持续发展的问题(如森林、河流流域生态环境退化等)，或者为了规划区域内产业布局和经济增长方式而建立的区域内互惠、合作和共同发展的网络体系。
　　新区域主义不只是强调地区间的内部合作，还强调那些在影响区域发展中所包括的解决问题和执行政策等的治理议题，而且是并非私人部门间所无法解决的。因此，公私部门合作是新治理模式中不可或缺的元素。新区域主义关心的话题涉及区域议题上决策过程、区域间安排合作的协议以及当有必要时，可藉由政府的力量来处理区域的问题。
　　概而言之，新区域主义意味着区域治理的重大转型，它强调竞争与合作的融合，主张区域治理是藉由政策的相关行动者间的稳定网络关系来达成的。不仅包括政府之间的配合，也包括政府与私人部门和非政府组织之间的合作，因为任意单方都没有足够的能力去解决区域公共问题，政策的关键在于增强合作网络和集体的共识、行动和反应能力。
　　
　　二、中国区域治理的策略与行为
　　
　　改革开放以来，以广东、上海、北京为核心的珠三角、长三角和环渤海这三大经济区成为中国经济发展的领头羊。区域协调与合作将不仅直接有助于区域内地区、城市的个别发展，而且也直接促进整体区域的发展和区域整体竞争力的增强。特别是最近几年“泛珠三角”、“泛长三角”、 “泛环渤海”等概念的提出，使得城市区域合作发展议题成为我国政府各部门以及各地方政府积极努力工作的重点。从中央政府、省级政府到市县政府都把区域的合作发展视为一个重要的工作，并试图透过不同

形式的合作方式来实现区域共同发展的目标。
　　面对全球竞争和区域化发展氛围，我国的区域经济体，如长三角、珠三角和环渤海等都逃离不了地方碎片化的结果。例如，在长三角地区，地方碎片化给区域治理带来巨大的负面效果，典型的如公共建设的重复投资、外贤的圈地运动、城市间“产业同构”现象等等。此外，随着区域经济一体化的发展，诸如区域发展中的投资与贸易、资源配置、基础设施建设、公共安全、环境治理、发展规划等区域公共问题大量涌现。这些问题的存在制造了区域的冲突和不稳定，破坏了区域和谐发展的可能。因此，寻求区域治理策略和模式创新刻不容缓。实际上，随着我国加入wT0，区域经济的发展和内外部竞争压力也带给国家和地方政府一些新的思考，许多实际的地方政府间合作与制度性的协调改革大量出现在各区域经济体内。区域治理不仅限于地方层次，还提升到国家战略规划层面，区域内的协调机制与合作模式也成为国家和地方政府所关注的议题。相应地，为了促进区域内城市之间的合作与协调，近年来各种不同的区域合作策略与治理模式不断呈现，包括空间规划、行政兼并、功能性政府机构设置、地方合作联席组织和地方合作联系机制等五种类型。这些治理策略和行为模式包括： (1)区域规划； (2)都市圈规划； (3)行政区划调整； (4) “长三角”实验； (5)长三角城市协作部门主任联席会议； (6)城市经济协调会； (7)经济合作与发展座谈会； (8)太湖流域管理局；(9)部门协商会议； (10)地方政府领导间互动。这些区域治理策略，或为普遍做法，或为个别做法，均为我国区域发展模式的重要尝试。
　　上述十个不同类型的治理策略在我国区域治理和城市空间发展中发挥了重要的作用，对区域协调与合作产生了较大的影响。然而，结合“长三角”和“珠三角”区域治理的实践来看，地方之间的冲突、无序的竞争和重复的投资实际上为区域治理带来了高额的交易成本，如机场大战、海港争夺、跨桥竞技和工业区与外资的争夺等。因此，区域治理的问题如果得不到有效重视和解决，必将成为影响中国经济可持续发展的关键因素，甚至成为影响未来国家发展和政治稳定的决定性因素。
　　
　　三、中国区域治理模式的评估
　　
　　如今，国家《“十一五”规划》已把区域协调发展作为一项重要任务，区域经济一体化将更快发展。不可否认的是，上述区域合作与协商的制度、机制建立和区域治理策略的实施在相当程度上促进了我国区域经济一体化发展的进程，对整个区域的协调与发展，为我国在全球竞争中保持持续高速发展，做出了不可磨灭的贡献。但从新区域主义视角来看，上述作为区域治理策略的区域协商与合作，不是真正意义上的区域治理，还停留在区域政府管理的层面。区域治理模式的效用主要表现在：
　　
　　1、市场分割障碍得到部分清除
　　行政区域内的地方保护主义盛行是我国区域间市场分割的主要表现。城市间恶性竞争，行政壁垒森严，各地方政府为了地方经济利益而运用行政手段、经济手段和法律手段进行市场封锁，限制外地产品流入本地市场，鼓励当地产品扩张市场容量。或者限制某些紧缺的原材料从本地流出，或者在要素市场上层层设卡，阻止人才的外流。通过区域合作机制的建立，制定区域经济一体化规划，努力清除市场障碍，切实推进经贸合作，加快推进基础设施的一体化规划与建设。通过区域治理策略的实施，有力地促进了商品、要素市场的开放和流动，区域市场体系得到不断健全，区域协作充满生命力。
　　
　　2、区域竞争力不断得到增强
　　长三角、珠三角和环渤海三大经济圈，由于聚集了中国内地最优秀的人才、最雄厚的资本、最先进的技术，三大经济圈的经济增长速度始终高于中国内地平均水平，它们的区域竞争力不断得到增强。2007年，以三大经济地区为核心的区域经济继续引领我国整体经济又好又快地发展，三大地区GDP达到10.47万亿元，占全国的42％。区域经济体内各城市地区产业结构不断调整，形成各自的比较优势，统一开放的大市场正在形成。经济合作形式多样，从商贸、物资到旅游、环保、农业、工业、科教、金融、通信、交通等一系列行业，从简单的物资交换到人才流动、技术输出、资本联合等，合作的内容和形式不断深化。经济合作成果突出，合作项目和项目资金逐年增加，跨地区基础设施联合建设成效明显。
　　
　　3、区域合作意识不断深入人心
　　区域经济发展与合作的意识在迅速加强。如果说上世纪80年代，各省市间还有区域保护和相互压制竞争的情况，到了上世纪末本世纪初，我国各地区已经清醒地意识到：区域合作比区域竞争更重要。各地都希望通过区域合作来拓展市场，优化产业布局，使区域合作成为经济发展的新动力。我国区域治理与合作的策略及其取得的成效是有目共睹的，区域合作的成果为大家所共享，合作意识不断深入人心。因此，近年来区域协商与合作不仅发生在区域经济体空间层级，同时也发生在不同的部门。
　　
　　4、区域合作制度机制的建立健全
　　通过多种类型的区域治理策略的实施，各项协商合作机制发生效力，区域合作制度不断得到巩固。如长三角区域内通过重点开展区域合作协调机制、法规政策协调、涉外服务障碍、科技创新政策、信息一体化建设、破除市场壁垒等的调研，提出并形成“决策层、协调层、执行层”三个层次的推进机制，扎实有效地促进了区域治理水平的提高。泛珠三角运行和协商机制初步建立，主要由高层联席会议制度、中层协调制度、日常办公制度和部门衔接落实制度几部分组成。
　　尽管区域合作与治理取得了长足进展，但仍然存在许多急需尽快解决的问题。如，由于现行的地方政府绩效考核体制的压力，地方保护主义还较为盛行；各地区间不合理的重复建设、招商引资中的恶性竞争、跨界污染与环境恶化等问题层出不穷；区域间利益分配未能理顺、产业结构趋同化还比较严重、产业合作与梯度转移进程较慢、区域合作层次领域有待提高，等等。
　　此外，从新区域主义视角来看，我国当前的区域协商与合作还不是真正意义上的区域治理，推动与实施区域合作的关键角色仍然只是政府一家。在长三角、珠三角和环渤海区域合作中，所有区域政策的制定与执行过程完全是由政府主导并由具体政府职能部门来完成的，基本上缺乏非政府组织尤其是私人部门的参与。事实上，我国区域治理实施中最大的特色，便是来自不同政府层级的表现，这些区域政策的执行与决策过程都是由政府主导来完成的。显然，区域政策与治理过程完全忽略了私人部门和居民的参与，更未提及任何的非政府部门。这表明，即使是在当代中国市场化程度最高、与全球化关系最为密切的经济发达地区，公民、私人部门和非政府的公共组织对区域发展的影响仍然是非常微弱的，与新区域主义视野下的区域治理大相径庭。㈣这种区域治理策略，表现出国家不仅在空间发展上，而且在经济社会层面上所能发挥的重要影响力量。这种缺乏多方利益相关者作为主体参与的治理结构，或许恰好能成为反映我国区域治理成效不佳的部分原因――种完全自上而下的治理模式。
　　新区域主义倡导政府组织、非政府组织、私人部门之间建立合作、协商、网络和伙伴关系，共同

治理区域公共问题。新区域主义在“国家干预”和“市场调节”之间选择了折衷与调和，力主多元利益相关者之间的互动与协作，共同参与区域治理过程。新区域主义不仅强调科层官僚垂直系统之间形成伙伴关系，更注重水平的政策网络形成。因此，在新区域主义看来，中国没有区域治理的形态发展，只有国家治理的单一模式――政府管理。在我国现阶段的区域经济体内，区域治理策略与行为主要是强调了多层级的政府官僚决策系统，而忽视了水平的政策网络关系，即便那些地方合作联席组织是自发成立的，如长江三角洲经济协调会和苏浙沪经济合作与发展座谈会等，也只是代表了城市间的制度安排。这些努力仍然是一般层面上的对话和合作，协调会也只是松散型的组织形式，权威性弱，担当不起统筹规划、制定政策、协调利益、部署行动的管理职能。
　　尽管新区域主义十分强调区域治理中的去中心化及非政府组织参与其中的必要性，但从我国区域经济体内区域协商与合作等区域治理策略来看，过于强调地方政府间合作的主导作用，是一种缺乏治理的区域政府管理形态。治理工具比较单一，治理内容主要局限在经济发展方面，其他区域公共事务较少受到关注，区域协调机制有待健全和制度化，区域的无缝隙对接缺乏制度配套。加上在区域合作发展中，地方政府以“全能政府”面目出现，致使区域合作中私人部门和其他非政府组织难以参与进来，即便象征性参与也是热情不高，结果区域合作成了政府及其职能部门的“独角戏”，自然成了区域政府管理，区域治理的绩效大打折扣。因此，适时改进区域协商与合作的治理策略，提高区域合作水平，充分调动私人部门和非政府组织等的参与积极性，增进地方政府与企业及其他非政府组织间互动协作就显得非常迫切。
　　
　　四、结论与讨论
　　
　　随着区域一体化发展的演进，大量区域公共问题的出现致使传统的单一政府管理模式捉襟见肘，无力应付。因此，寻求新型区域合作的治理形态，促进区域发展显得十分必要。治理的重要性成为新区域主义者所强调和关注的基点，并成为当今政府改革的最基本运作框架。在传统单中心治理理论和多中心治理理论纷争的基础上，大都市区形成了新的治理形态――新区域主义。新区域主义是伴随世界区域一体化而产生的，以不同层次的区域为研究对象，旨在通过区域中各种主体联合的制度建设，共同协商合作，解决区域发展中出现的公共问题，达到提升区域竞争力，促进区域一体化发展的目的。它为区域经济体内地方政府间合作提供了很好的参考建议，尤其重要的是它同时纳入私人部门和其他非政府组织等相关利益主体，使得治理的民主化、参与水平和合作形态多样化且纷繁复杂，充满生机和活力。
　　在新区域主义的视野下，考察我国的区域治理，验证改革开放以来我国长三角、珠三角和环渤海等经济区出现的区域治理策略是否符合欧美国家的形态。文中所列举的十类治理策略行为，分属空间规划、行政兼并、功能性政府机构设置、地方合作联席组织和地方合作联系机制等五类不同策略属性。研究发现，中国的区域治理取得了显著成效，但从新区域主义视野来看，仍只是停留在垂直官僚系统的区域政府管理阶段，还缺乏水平的政策网络生成，治理主体结构中缺乏私人部门和其他非政府组织及城市居民，因此还不是欧美国家新区域主义下的区域治理。区域协商与合作的这种治理工具相对单一、治理内容也仅局限于经济发展方面，较少关注其他区域公共事务，区域治理绩效不高。因此，要实现新区域主义视野下的区域治理，中国仍需不断改进区域合作策略，发展其他区域合作机制，充分鼓励和吸纳私人部门和其他非政府组织及社会公众参与其中，才能持续推动我国区域治理的发展走向深入。

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