发达国家发展低碳经济的财政政策及其经验借鉴

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　　内容提要:随着资源环境与人类社会发展的矛盾日益突出,强调以减少温室气体排放为主的低碳经济迅速成为发达国家应对全球气候变化而提出的新的经济发展模式。中国作为世界上二氧化碳排放最多的国家,研究发达国家发展低碳经济的各种财政政策,并据此来指导我国的低碳经济发展,显得尤为重要。
　　
　　关键词:低碳经济 财政政策 政府采购
　　中图分类号:F830.49文献标识码:B 文章编号:1006-1770(2010)05-045-04
　　
　　从人类钻木取火开始,人类文明似乎就与碳基能源结下了不解之缘。从蒸汽时代的煤炭到电气时代的石油,这些传统碳基能源对人类社会的进步起到了巨大推动作用,但是随着科技水平的提高,大规模的使用碳基燃料,大面积的毁林,使得二氧化碳等温室气体在大气中的含量急剧攀升。我国改革开放30年以来,经济社会面貌也发生了广泛而深刻的变化,但我国的资源环境也为之付出了相应的代价。为了坚持“共同但有区别的责任”的原则,实现我国2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%到45%的减排目标,笔者认为应借鉴国际经验,研究西方发达国家发展低碳经济的财税政策,促进我国能源消费观念、经济发展模式和生活方式的深刻变革,提升和推动我国低碳经济的发展。
　　
　　一、低碳经济的内涵及意义
　　
　　“低碳经济”这一理念始于气候变化和能源安全的考虑,最早见诸于政府文件是在2003年英国首相布莱尔发表的题为《我们能源之未来:创建低碳经济》(Our Energy Future:Creating a Low Carbon Economy)的能源白皮书。从此,“低碳经济”迅速成为世界诸多国家所关注的热门话题。
　　所谓“低碳”,英文为low carbon,意指尽可能减少温室气体(CO2为主)的排放。“低碳经济”英文为Low Carbon Economy(LCE)或者Low Fossil Fuel Economy(LFFE)。作为具有广泛社会性的前沿经济理念,低碳经济其实没有约定俗成的定义。现有的各种定义和解释还不尽一致。主要有“方法论”观、“形态论”观和“革命论”观(曾纪发,2010)。笔者认为,充分把握“低碳经济”的含义,要从以下三个方面来理解:第一,低碳经济的实质是提高能源利用效率,减少对碳基能源的依赖程度,同时积极发展风能、太阳能、生物能等清洁能源,从而实现人类经济活动低碳化和能源消费生态化,维持全球生态系统平衡。第二,低碳经济的核心是低碳技术,包括能效技术、节能技术、可再生能源技术和温室气体减排技术,促进产业结构和人类生存发展观念的根本性转变。第三,低碳经济的目标是降低和控制碳基能源的温室气体的排放量,避免气候发生灾难性变化,从而实现经济社会可持续发展。
　　中国目前正处于工业化、城市化、现代化进程加速发展阶段,再加上中国“富煤、少气、缺油”的资源禀赋条件,决定了中国“高碳经济”特征十分突出。根据碳监测行动(CARMA)网站提供的数据,中国目前的二氧化碳的总排放量是31.2亿吨,已超过美国(28.2亿吨),成为世界上二氧化碳排放最多的国家(见表1)。我国生产、消费和流通领域的高碳状况,必然加剧资源、环境与经济发展之间的严重矛盾。此外,在全球金融危机的冲击下,“碳关税”正式成为发达国家新的“贸易壁垒”,这将成为限制和打压我国传统优势产品出口的王牌。据有关资料统计,若美国征收30美元/吨的碳关税,中国对美国的出口将下降近1.7%,若碳关税上升为60美元/吨时,出口下降幅度增加为2.6%以上。因此,为了巩固中国的外贸出口地位,摆脱当前严峻的经济形势,我国必须大力推行低碳经济发展模式,发展低碳贸易,抢占国际竞争中的战略制高点。
　　二、发达国家发展低碳经济的财政政策
　　
　　(一)发展低碳经济的财政支出政策
　　1.政府预算拨款
　　2007年5月,加拿大政府发表了题为“让科技成为加拿大优势”的新科技发展战略。2008年,加政府细化了此发展战略。其中,在环境科技上,加政府拨款6600万加元支持制定工业废气排放法规框架并对生物燃料排放进行科学分析和研究。另外,政府承诺5年内拨款2.5亿加元支持汽车工业执行汽车工业创新计划,主要开发环保型汽车的战略性大项目。在能源领域,继续支持开发清洁能源,政府计划到2020年90%的电力需求将由零排放能源,如水电、核电、清洁煤和风能提供。为此,政府将继续支持生物燃料、风能和其他替代能源的研究,计划拨款2.3亿加元执行生物能源技术计划。另外加政府还拨款3亿加元支持核能发展,包括开发先进重水反应堆和更新实验室的技术设备。
　　为了达到气候保护目标,加强气候保护方面的基础研究,特别是节能领域的基础研究,德国联邦教研部建立了持续资助能源研究的机制。联邦教研部2008年拨出3.25亿欧元用于能源研究,其中至少1.25亿欧元用于资助项目,大约2亿欧元用于资助亥姆霍兹国家研究中心。到2010年项目资助的金额还将进一步增加,预计金额将超过4亿欧元,研究重点将集中在能源效率和可再生能源领域的研究,对其资助将增加30%以上。
　　2.财政直接补贴或补助政策
　　在日本,太阳能发电是非常普及的。同时,为了在家庭方面也能够普及太阳能发电,1994年日本实施了家用太阳能发电设备的补贴政策,但2005年该政策的终止导致日本国内的家用太阳能发电设备销售量大幅下降。金融危机爆发后,为了制造新经济增长点,力争主导世界环境话语权,日本政府决定于2009年恢复已中断3年的家用太阳能补贴政策,对安装太阳能设备的用户发放70000日元/千瓦的补贴,使安装家用太阳能发电设备的费用在今后3年至5年内减半。此外,从2009年开始,日本政府向购买清洁柴油车的企业和个人支付补助金。经济产业省希望通过这一举措推动此种环保车辆的普及,并逐渐增强日本清洁柴油车生产企业的国际竞争力。
　　在可再生能源利用率上,英国在欧盟国家中甩尾。为了赶超其他欧盟国家,完成欧盟2020年可再生能源目标,英国出台了一系列可再生能源补贴政策。2008年颁布《能源法案》对可再生能源进行补贴。2010年2月2日,英国能源与气候变迁部(DECC)宣布,从4月1日起英国将推行新的“可再生能源电力强制收购补助计划”,此次补贴对象锁定为规模小于5MW(百万瓦)的小型太阳能发电系统家庭用户,补贴金额为每年返还900英镑,补贴年限为10年-25年不等。同一天,英国政府还公布了“可再生能源供暖补贴”政策,它是全球首例以类似补贴电价的形式,鼓励可再生能源采暖的措施。该政策规定从2011年4月起,每户采用可再生能源供暖的家庭平均能获得1000英镑的补贴。
　　3.政府采购
　　为了建立节能的国家标准和标识体系,1992年美国环保署(EPA)推出了著名的“能源之星”(Energy Star)商品节能标识体系,符合节能标准的商品会贴上带有绿色五角星的标签,并进入美环保局的商品目录得到推广。1995年,美国能源部(DOE)也加入“能源之星”计划,并将“能源之星”的认证范围由计算机和监控器扩大到了其它办公设备产品和居民加热及冷却设备。现在,“能源之星”认证的产品范围涵盖办公设备,家用电子、家用电器、冷暖空调、照明产品,甚至是商业和工业建筑等50多类产品。“能源之星”是普通民众购买耗能产品的决策依据,也是美国联邦政府采购依据。美国《政府采购法》中,明确规定联邦政府采购的耗能产品,必须是能源之星认证或联邦能源管理办公室指定的节能产品,凡涉及到用能产品的服务采购,包括公共建筑的设计、建造、改建或维修,供应商必须提供能源之星认证的节能产品。这项措施促使“能源之星”标识制度获得极大成功,并成为加拿大、日本、欧盟、澳大利亚等诸多国家的节能标准。

　　为了更好地推行“绿色增长”兴国战略,韩国政府宣布从2009年7月13日起,要求所属部门在采购办公用品时一律选用最高效的节能产品,对因公车辆的采购也要优先考虑小排量汽车、混合动力车,使之占年采购量一半以上,并设置小排量汽车和混合动力车的专用停车场。
　　(二)发展低碳经济的财政收入政策
　　1.碳税类
　　1990年芬兰在全球率先实施了碳税,到目前为止,有丹麦、芬兰、荷兰、挪威、意大利、瑞典等多个国家相继开征了碳税。碳税是根据化石燃料燃烧后排放碳量的多少,针对化石燃料的生产、分配或使用来征收税费的。征收碳税使得使用污染性燃料的成本变高,促进公共事业机构、商业组织及个人减少污染性燃料的消耗并提高能源的使用效率。另外,碳税提高了绿色清洁能源(太阳能、风能、生物能等)的成本竞争力,使它们能与价格低廉的污染性燃料相抗衡。碳税收入还可以用于发展低碳技术、开发低碳能源,促进就业与长期经济发展。根据估计,1990年-1998年间,芬兰因为碳税而有效抑制约7%的CO2放量。1990年-2006年,瑞典温室气体的总排放量下降了9%,而同期GDP却增长了44%。有研究表明,如果税率保持在1990年的水平,瑞典CO2的排放量将比现在高出20%。
　　英国政府在其2000年制定的“英国气候变化计划”中提出了一项实质性的政策手段,即“气候变化缴款”(climate change levy)。它是从2001年开始,所有向非民用的工业、商业和公共部门提供能源产品的供应商都必须缴纳的一种“能源使用税”。“气候变化缴款”的计税依据是煤炭、油气及电能等高碳能源的使用量,如果使用生物能源、清洁能源或可再生能源则可获得税收减免。该税的征收目的主要是用来减少雇主所承担的社会保险金和用于提高能源效率及可更新能源的开发、使用。该税种一年大约筹措11亿英镑-12亿英镑。其中,8.76亿英镑以减免社会保险税的方式返还给企业,1亿英镑作为节能投资的补贴,0.66亿英镑拨给碳基金。据测算至2010年英国每年可减少250多万吨的碳排放(相当于360万吨煤炭燃烧的排放量)。
　　2.税收直接减免
　　2007年,萨科齐上台后,为了落实其竞选纲领,新政府举办了“全国环境协商大会”,制定了“GRENELLE 法令”。为鼓励广大民众实施节能改造工程,GRENELLE法令制订了“可持续发展净纳税额免税优惠”、“生态零利息贷款”、“增值税减至5.5%”等税收优惠措施。其中,“可持续发展净纳税额免税优惠”规定业主购买或建设低能耗住宅(不高于50KWH/M2/年),那么其申请贷款的利息可连续7年间享受40%的纳税额减税优惠,相比较,如果购买住宅未达低能耗标准,那就只能享受第一年40%,后4年20%的优惠。
　　奥巴马政府上任以来,极力推动新能源产业、绿色经济的发展。2010年年初开始,美国联邦政府便不断公布多项节能优惠政策,鼓励民众过上节能的生活。美国联邦国税局指出,截至2010年12月30日,购买节能的生物质炉、暖气、通风设备、空调、热水器等,最多可享受30%最高至1500美元的减税;截至2016年12月31日,购买燃料电池并且使用于日常住所(不包括度假屋)的家庭,参与抵税金额为产品总价的30%,但不得超过每0.5千瓦容量获得最多500元抵税的上限;截至2016年12月31日,如购买及安装地热设施、太阳能板、太阳能热水器、小型风能设备四类产品,可享受年终抵税。抵税金额为每家庭购买节能设备总价的30%,抵税金额不设上限。
　　3.节能设备投资抵税和加速折旧
　　国外已有20多个国家对符合规定要求的节能技术和设备减免所得税。在日本,节能投资促进税制规定,企业购置政府指定的节能设备,并在一年内使用的,可按设备购置费的7%从应缴所得税中扣除,以应缴所得税额20%为限。企业购置政府指定的节能设备,可在普通折旧的基础上,按购置费30%提取特别折旧。在加拿大,购置节能和可再生能源设备,可按购置费的30%加速折旧。
　　4.限制性税收政策
　　奥巴马上台以后,一改前任政府不负责任的做法,并通过推行新能源的发展带动美国经济复苏,进而期望继续维持美国在全球的领导地位。新能源政策指出,在未来10年,美国将大幅减少对中东和委内瑞拉进口石油的依赖,并对石油公司征收暴利税。具体措施为,当油价高于80美元/桶时,将对美国国内石油采掘公司征收高额税收,这部分税收除用于新能源技术的研发外,一部分还将补贴给消费者。
　　
　　三、我国发展低碳经济的财政政策选择
　　
　　(一)我国发展低碳经济的财政支出政策
　　1.建立低碳经济发展的预算投入政策。首先,在经常性预算中,增设低碳经济发展支出科目,安排相应的财政支出预算,并立法规定其支出额度和增长幅度,建立财政预算支持低碳经济发展的长效机制。其次,在建设性预算中,加强财政对低碳经济发展的投资力度,稳步提高低碳经济发展投资占预算内投资的比重,充分发挥政府的政策导向作用,促进低碳技术的提高与进步。最后,建立预算资金专款专用制度,并充分发挥各级人大、财政及社会舆论监督,有效治理我国目前存在的资金使用不规范问题,提高低碳经济发展资金的使用效率。
　　2.加大低碳经济发展的财政补贴或补助政策。首先,加大对十大重点节能工程等节能环保工程的财政补贴,引导经济结构调整和产业升级;其次,对于企业从事低碳技术研究开发投资和建设进行补贴,吸引企业积极进行低碳技术的研发,尤其是风能、太阳能、生物能等可再生能源的开发利用;最后,采取对消费者进行财政补贴的方式,鼓励消费者使用和消费节能环保产品。
　　3.建立政府低碳采购制度。首先,建立低碳认证标准,并不断增加符合低碳认证标准的产品的采购数量和范围,这是发展低碳经济,做好政府低碳采购的前提。其次,制定科学合理的低碳采购标准、清单和指南,并增加对低碳产品的强制性购买规定,逐年提高低碳产品采购的法定强制购买比例,以此指导具体的低碳采购活动。最后,建立低碳产品采购的绩效考评和监督制度,保证低碳采购工作得到根本落实。
　　(二)我国发展低碳经济的财政收入政策
　　1.开征碳税
　　根据中国社科院财科所对未来碳税构想的研究,现阶段碳税征税范围和对象为:在生产、经营等活动过程中因消耗石化燃料直接向自然环境排放的CO2;碳税纳税人为:向自然环境中直接排放CO2的单位和个人;在税率设计上,采用从量计征方式,即采用定额税率形式;关于税率,首先形成框架,由象征性地征收逐步提高税率水平,以更好地引导企业技术改造,同时,在不同时期对受影响较大的能源密集型行业,通过税收减免与返还机制,实行碳税税收优惠。这样开征碳税的结果除了能够有效降低CO2的排放,还能提高我国工业的能效及其竞争力。
　　2.逐步完善和调整现有税种
　　面对当前较为紧迫的节能减排任务以及不利的外部国际金融环境,减少税制变动对经济主体的负面影响,保证我国经济总量持续增长,笔者认为,可以整合现行税制中具有低碳功能的税种,调整其税制要素,以此来构建我国的低碳税制,具体调整方案如下:
　　增值税
　　(1)对煤炭、天然气、石油、火电等不可再生、非清洁能源按17%的税率征税;(2)对风能、太阳能、生物能等可再生、清洁能源按13%的税率征税;(3)对利用清洁能源生产的无污染产品实行增值税减免或者增值税即征即退政策。
　　消费税
　　(1)将易对环境造成污染的消费品以及对臭氧层造成破坏的氟利昂产品等纳入消费税的征税范围;(2)对资源消耗量小、循环利用资源生产的消费品以及不会对环境造成污染的清洁产品实行免征或减征消费税;(3)对高能耗的享受型的交通工具实行较高的消费税税率。
　　企业所得税
　　(1)对生产低碳新产品的企业,应视同高新技术企业给予税收优惠;(2)对生产低碳产品的环保节能设备,实行加速折旧、再投资退税和递延纳税等多种所得税优惠方式;(3)加大低碳设备、低碳产品的研发费用的税前扣除比例,在适当情况下,可以允许企业税前据实列支。
　　资源税
　　(1)扩大征税范围,将全部不可再生资源以及必须加以保护开发和利用的资源,如水资源、森林资源等,纳入资源税征税范围;(2)适当提高现行资源税的税额,对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税,甚至可以采取从量定额征收与从价定率征收相结合的征税办法;(3)将现行资源税计税依据由按应税资源产品销售数量或自用数量计征改为按实际生产数量计征,使有限的资源得到充分利用。
　　关税
　　(1)对环保节能设备、可再生新能源以及获得低碳标志的产品,给予关税优惠;(2)对消耗本国大量自然资源或有可能对本国环境造成污染的产品和技术征收高关税。
　　
　　
　　参考文献:
　　1.曾纪发:《发展低碳经济的战略思考》[J].《地方财政研究》,2010.1
　　2.汪恭礼:《发展低碳经济主要途径与对策建议》[J].《地方财政研究》,2010.1
　　3.王文军:《低碳经济:国外的经验启示与中国的发展》[J].《西北农林科技大学学报(社会科学版)》,2009.9
　　
　　作者简介:
　　万 莎中南财经政法大学财政税务学院

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