新会计基本制度执行中存在的问题及建议

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　　摘要：《中国人民银行会计基本制度》实施以来，无论是新制度面临的会计工作环境，还是新制度本身，都还存在一些问题，需要解决和完善，为央行会计工作提供良好的制度保障。
　　关键词：新会计基本制度；会计管理体制；会计核算
　　文章编号：１００３－４６２５（２００６）０６－００４７－０３中图分类号：Ｆ８３２．３１ 文献标识码：Ａ
　　
　　２００６年１月１日《中国人民银行会计基本制度》（以下简称新制度）开始实施。在实际工作中，还存在一些问题，需要修订完善。
　　
　　一、新制度面临的会计工作环境问题
　　
　　（一）会计核算工作重要性淡化。会计电算化普及以后，银行会计核算工作主要依靠计算机程序来解决，对会计人员的要求表面看来是降低了，这使会计工作的重要性在人们的意识中逐渐淡化。
　　（二）会计管理体制设计不完善，使基层会计管理工作虚位。中心支行的会计财务科的业务涵盖了会计、国库、货币金银、外汇管理、事后监督等部门。在行政级别上，会计财务科和这些业务部门之间没有领导和被领导的关系。这些业务部门除接受本行会计管理部门领导外又接受上级行专业处室领导。同上级行专业处室比，会计财务科的地位既不超脱也无感召力。会计财务科在行使管理职能时，很多时候显得苍白无力，当政策在微观业务上有冲突时，会计财务科不能贸然否定部门规章，给业务管理带来障碍。这种障碍势必挫伤会计管理部门主动进行管理服务的积极性，最终导致其管理职责的虚位。
　　（三）会计人员工作量大，责任重，待遇低，人民银行会计工作环境不好。人民银行内部，有会计核算职能的部门，有会计财务、营业、国库、外汇管理、事后监督等部门。这些部门工作任务重，一直以来，对会计队伍的管理重责任追究、轻精神鼓励和物质奖励，导致实际工作中会计部门劳动强度大，岗位责任重，待遇津贴低，同纪检、老干部、内审工作岗位没有比较优势，与发行、保卫部门的风险与利益对称形成明显落差。因此，会计从业人员工作情绪不振，责任感缺失。
　　（四）会计管理松动涣散迹象不断出现。
　　一是会计业务管理部门放松了自我学习提高，对会计政策的理解把握不准，对变化的业务认识不到位，致使会计内控制度落实不彻底。在日常工作中，观念意识从众化，协调上下级关系和人际关系成了工作的重心，以至于业务工作不求精只求通，自身政策水平下降，履职能力减弱，导致业务差错频繁发生。
　　二是会计人员流动失控。在实际工作中，有关会计岗位的规定越来越严重地被忽视，会计人员流动太快。业务主管部门起初还过问情况，后来就见怪不怪，习以为常。会计核算部门的人员安排随意，岗位对人员素质要求的有关规定成了一纸空文。
　　三是会计队伍的智力资源流失较重。会计人员处理异常业务的技巧，一方面来自对会计基础知识的掌握，一方面来自对会计业务实际处理经验的积累。随着社会环境的变化、行业意识形态的变迁、用人机制的不完善、实际业务处理过程的变化、个人追求目标的不确定性，会计事业已不能吸引有志之士，因而旧有的会计人才离开了会计队伍，新进会计人员的知识积累因诸多因素进程缓慢，入不敷出，使目前的会计队伍智力资源紧张。
　　（五）会计核算组织方式改变，引发“阵痛”。
　　一是会计业务处理出现了“盲视”现象。２００５年，人民银行会计核算方式进行了重大变动，基层会计业务处理方式上也随之变动，由传统的分散核算转变为集中核算，基层会计只是网点录入员，只负责网点业务的录入与复核，见不到业务全貌，会计业务表面看来抽象化了。核算组织方式的变化，自然引起会计人员的调整，新到会计岗位的人员，由于缺乏会计基础知识，或对会计业务没有一定的理性认识，对作过的业务，知其然不知其所以然，或者是一知半解。在具体工作中，面对一项业务，新核算方式下使用哪种凭证、凭证怎样使用、如何填写、会计重大事项如何确定等都不清楚，在业务主管部门责任缺失的情况下，形成基层人员业务处理无方向感的“盲视”现象。
　　二是旧的业务处理规定与新的业务处理方式不匹配。旧的业务相关规定是基于双线核算（综合、明细核算）方式制定的，在新的单线核算（凭证――计算机录入――分户账――总账――报表）方式下，原业务相关规定显得不符合实际工作，但新规定又没有进行规范，因而出现了业务处理方式的不统一现象。具体业务有：支票的使用范围理解有差异、同城清算的凭证不统一、补充凭证的联次传递规定不明、自动记账业务原始信息资料不全、会计档案整理装订没有新规范等等。
　　三是会计基础工作弱化。实行集中核算以后，凭证整理入档工作集中在事后监督中心，一线核算部门工作量大减；基层网点不负担主要核算工作，业务主管部门无形中对其放松了管理；会计人员从传统会计核算繁重的工作中刚刚解脱，体力和心理上放松，加之会计人员流动较频，致使会计基础工作出现滑坡。同时，由于实行中心支行全辖集中事后监督，原分散核算状态下形成的业务处理形式表现出了差别，显现了不同网点对会计基础工作的重视程度有别，要求也不一样。实际工作中表现在同一核算区域内凭证使用不统一、凭证填写不规范、同种业务印章不一致、涉及政策性较强的业务把关不严等等。
　　（六）会计业务知识培训力度不足。会计业务的管理和指导，在业务变化时期对一线业务处理尤显重要。但从２００５年的情况看，有培训职责的管理部门对一线会计人员的业务培训是点状的，培训面不够广泛。事后监督部门接受的培训更有限。一些一线会计人员在新业务开始后不知道如何处理业务。
　　
　　二、与实施新制度相关的问题
　　
　　（一）新制度实施时，四周“静悄悄”。
　　一是宣传力度不够，培训学习不到位。新基本制度实施，应该引起广泛尤其是会计工作者的关注，有关部门应进行相关人员的系统培训。但笔者的观察是：央行大部分员工未接到基本制度即将实施的信息，大部分会计从业人员的对基本制度无清晰的认识。对基本制度的培训学习仅限中心支行级别以上会计财务科的个别人员，基层业务人员没有接受到有关培训，甚至没有见到基本制度的文本。
　　二是新制度棚架，在基层会计部门实施滞后。新制度中明文规定于２００６年１月１日实行。但在实际业务处理中，由于是会计核算方式改变的第一年，核算部门从上到下都把重心定在了年终决算，对基本制度的贯彻宣传虚化，培训不到位，致使基本制度棚架在业务主管部门；基层会计核算部门年终决算后心情大松，新年伊始，还不清楚要执行新的会计基本制度，或者是知道基本制度已开始执行，但不知道业务处理的新变化，使实际贯彻执行新基本制度的时点滞后。
　　（二）新制度缺乏系统性说明。基本制度对会计工作作出了大的、原则性规定，对具体工作的指导性有的并不明朗。实际工作中不同的会计对同一条款的理解也存在偏差，因此，应及时编制基本制度说明，给具体工作实务明确规范，使整个会计工作系统化、一体化、科学化。
　　（三）新制度存在六个方面的不足。
　　一是没有对会计重大事项明确界定。会计重大事项是防范会计风险的重点环节。工作实践中，监督与被监督部门对有些会计事项是否归入重大事项存在理解差别，而且核算部门不同，对会计重大事项的认定范围也不一样。解决这种争议，微观上无明确的规章可循。
　　二是对事后监督工作规范性规定欠缺。制度明确事后监督是会计核算的一个环节，但没有提及事后监督业务的独立性和严肃性及框架性的工作规范。实际工作中事后监督中心很像个“回收站”，会计核算的收尾工作都集中在事后监督中心，人员紧张，工作繁重，监督重心偏移，难以达到设计的监督目标。

　　三是计息规定太简要，不够明细。例如：２００５年７月某日某信用社从人行再贷款１０００万元，期限一年，利率２．９７％。按积数法计算利息为：３６５×１０００×２．９７％÷３６０＝３０１１２５元；按逐笔计算法计算利息为：１０００×２．９７％＝２９７０００元。两种计算法利息相差４１２５元。这种情况给业务纠纷埋下了隐患。
　　四是个别条款操作性不强。新制度第十五条的强制休假规定很难落实。一是人员紧张，工作繁忙，没有多余人员接岗；二是一些重要风险岗位人员常年在一个岗位上，业务操作相对封闭，其他人员难以接岗；三是相关人员风险意识不强，顾及主要岗位休假影响正常工作，忽视道德风险的防范。制度第十八条的奖励规定钢性约束不足。基本制度的奖励规定只是对《会计法》有关条款的复制，没有钢性约束，实际工作中管理者常以经费紧张等原因不落实对会计人员的奖励。
　　五是个别条款的表述需要斟酌。制度第六十条中“核对不符的，应立即查明原因，并予以更正并说明”的表述与具体问题有不相扣的地方。改为“核对不符的，应立即查明原因，据实解决，并注文字说明”较为贴切。制度第八十条第三款，规定了事后监督部门“纠正核算差错”，不妥当，因为实际监督业务中监督人员不允许代替核算部门纠正差错，改为“指证核算差错”较符合实际。
　　六是新凭证的签章设计问题。新凭证个人名章签章栏舍去了“会计”，增加了“事后监督”。这会引发以下问题：
　　１．会计主管责任缺失。自制会计凭证大部分涉及会计重大事项，需会计主管审批。传统自制凭证上个人签章设计顺序依责任大小从左到右排列，即会计―复核―记账；新设计自制记账凭证签章排列顺序从左到右则为：事后监督―复核―录入―制单。显然，会计主管责任在凭证上缺失了。
　　２．事后监督参与事中控制。新制度第八十条第三款这样规定：事后监督部门应及时对已完成的会计核算业务展开事后监督，反馈监督结果，纠正核算差错，提出完善会计管理和内部控制的措施、建议。结合新凭证签章设计，笔者这样理解这个规定：一笔会计业务如果处理不正确，监督员可以直接在原业务凭证上纠正差错，签章以示责任；或者会计业务处理过程中的差错，由事后监督负责。
　　３．“事后监督”签章人不明确。事后监督签章的位置在会计凭证上排序是第一，责任重大，这个章该谁签？是监督主管还是监督员？怎样分配在监督过程中出现重大失误的责任？这个签章指向人模糊。
　　４．淡化事中风险防范。会计凭证签章是因为见证责任而积淀下来的。新凭证中设计事后监督签章栏，令事后监督人员既承担了直接会计责任，又承担了监督责任，会弱化前台业务处理人员责任意识，淡化事前、事中控制，增加风险系数，不利于会计核算整体质量的提高。
　　５．不符合新制度规定。新制度第八十条有“事后监督部门应及时对已完成的会计核算业务展开事后监督”的规定。未完成签章的会计凭证不属于已完成的会计核算业务，不符合规定。
　　
　　三、建议
　　
　　（一）观念回归，重新审视会计管理和会计核算工作，从口头重视变为思想重视，从业内重视变为整体重视，从员工重视变为领导重视。落实会计人员的待遇问题。建立科学的考核奖励机制。奖励措施务必具体、可操作；稳定会计队伍，吸引专业人才服务会计工作，再创央行会计工作新辉煌。
　　（二）搞好调研，修订完善新制度。任何规定都是基于当时的工作生态状况制定的，这种生态状况是变化的，因此制度的不适用状况是正常现象。但是好的制度是来源于对工作生态的不断适应。所以，我们的制度制定者要不断地深入会计工作一线进行调查研究，以人为本，以防范风险为核心，科学修订完善新制度，为央行会计工作提供良好的制度保障。
　　（三）尽快编制制度说明，增强对实际工作的指导性。编制制度说明，要对旧制度的有关补充规定进行整合筛选，来一次全面清理，对部门规章与基本制度冲突的，根据具体情况进行修改纠正。制度说明应涵盖中央银行的全部会计业务，如凭证的使用、填制、传递、整理等，能细则细，务必具体；同时，还要能不断进行补充、丰富、完善，成为会计工作实务的具体指南。
　　（四）建立会计业务部门的协调机制。在这个机制下，会计业务部门间争端能够快速有效解决，相互之间和协相处，共同完成央行会计各项核算工作，保证资金安全，不断提升会计工作质量。
　　（五）对会计凭证签章设计应慎重。事后监督在会计核算中承担的责任与会计主管应承担的责任不能混为一谈。对签章的设计也应有明确目标，符合成规。
　　（六）建立有效的会计监督体系，明确会计监督业务的独立性、严肃性，理顺监督信息上传下达及横向交流的渠道，从科学、效率、便利的原则出发分配会计核算业务流程，提高监督效率，改变目前事后监督是“回收站”的现象。
　　（责任编辑：于健）
　　
　　[收稿日期]２００６－０３
　　
　　中国人民银行许昌市中心支行课题组
　　[作者简介]课题组组长：赵付玲；课题组成员：陈丽，朱记亭，刘玉敏，张根江

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