通用机场采用（PPP）投融资模式浅析
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摘 要 通用航空业定位为我国的战略性新兴产业体系。规划到2020年，建成500个以上通用机场，通用航空器达5000架以上，经济规模超过1万亿元。省级政府负责通用机场规划与建设审批，地方政府承担通航产业发展的主体责任。通用机场规划、建设的审批权限下沉、市场进一步开放，对于原有垄断型传统致力于机场运营的企业如何在新一轮航空产业布局中通过市场竞争继续占有主导地位，只有深度了解国家产业投融资政策，才能进行合规有效的投资运营。下面以PPP投融资模式对通用机场建设运营权进行简单阐述。
关键词 通用机场 PPP投融资 运作模式
2016年5月，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，将通用航空业定位为我国的战略性新兴产业体系。提出到2020年，建成500个以上通用机场，通用航空器达5000架以上，通用航空业经济规模超过1万亿元。明确将通用机场规划与建设审批权限下放省级政府，地方政府承担促进通航产业发展的主体责任。2018年9月，发改委、民航局联合印发《关于促进通用机场有序发展的意见》，要求科学有序推进机场规划建设，促进通用航空业持续健康发展。以上《通知》均提出鼓励创新投融资模式，大力支持政府和社会资本合作（PPP）投资建设通用机场、合作运营通用航空产业。
一、PPP模式是政府公共基础设施投资的重要方式
政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership）简称“PPP”。PPP是政府的一种融资工具，也是政府提高公共事业生产效率的一种合作方式。
2015年5月，国务院办公厅发布相关通知，指明政府和社会资本方合作（PPP）模式是公共服务供给机制的重大创新。2014—2017年是PPP模式在公共服务领域蓬勃发展的阶段。2017年11月财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，由此开始了长达数月的已入库项目清理和不合规项目退库，并延续到2018年3月，PPP项目基本停滞。直至2019年3月，财政部印发《关于推进政府和社会资本方合作规范发展的实施意见》，核心要义是进一步明确“政府和社会资本方合作PPP模式是党中央、国务院做出的一项重大决策”。提出了规范和发展、进一步防范地方政府隐性债务风险的具体要求。在国家防范化解重大风险攻坚战，重点防范化解地方政府隐性债务的背景下，合法、合规的PPP模式已成为政府经营性基础设施建设运营和公共项目融资的主渠道甚至是唯一渠道。
二、PPP模式是社会资本运作通用机场的有效途径
《民用机场管理条例》将民用机场划分为运输机场和通用机场，定义为公共基础设施。適用于政府以PPP模式投资运作的范围。2016年，民航局印发《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》指出，社会资本参与通用航空领域的操作方式主要包括特许经营、经营权转让、股权转让、委托运营等资本等运作方式。可通过综合开发通用机场周边用地或临空经济区范围内土地、物业、商业等资源的方式建设运营机场服务配套设施。2017年2月，发改委、民航局印发《全国民用机场布局规划的通知》，完善投资融资政策中提出拓宽机场建设投融资渠道，探索政府和社会资本合作模式（PPP），充分发挥市场机制作用吸引社会资本。2019年2月，民航局印发《社会资本投资参与机场建设工作导则》，引导和规范社会资本参与民用机场建设项目。可见，PPP模式是行业主管部门推荐的通用机场建设、运营可采用的模式。
三、通用机场发展现状及可运作PPP模式的展望
根据中国AOPA通用机场信息平台数据统计，截至2019年3月31日，全国取证通用机场已达209个。其中A类通用机场数量为86个，B类通用机场数量为123个。较去年第一季度同比增长106个，同比增长率达到102.9%。笔者经查阅财政部与社会资本方合作中心网站，通用机场项目纳入财政部PPP项目管理库及储备库的共计十五个项目，其中陕西省占到四个项目，三个项目已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核，进入准备、采购、执行和移交阶段。其他省市四川、新疆、湖北等也有部分通用机场项目已纳入储备库。根据陕西省发改委印发《陕西省推进政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017-2019年）》，规划至2019年将有12个通用机场项目，包含神木、汉阴、旬阳、延川、宜川、黄陵、子长、吴起、富县、石泉、韩城、丹凤通用机场，估算投资规模57.22亿。
目前通用机场发展现状距离国家2020年建成500个以上通用机场尚有一定差距，按照规划地方政府为加快通用机场建设投资，依法解决投资资金问题，势必会以PPP模式运作发挥小资金撬动大投资的优势。
四、传统的PPP项目运作模式
根据财金〔2014〕113号文件，PPP模式项目运作方式主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO），转让-运营-移交（TOT），改建-运营-移交（ROT）等。笔者所知前三种运作方式是目前社会资本方投资通用机场的主要模式，下面进行简单介绍。委托运营（O&M），管理合同（MC）是指政府将存量公共资产的运维及用户服务职责委托给社会资本或项目公司。政府保留资产所有权，向社会资本或项目公司支付委托运营费或管理费。合同期一般分别不超过8年、3年。建设-运营-移交（BOT），是最常见的运作模式。指政府新建项目的设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责由社会资本或项目公司承担。合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20～30年。例如，西部通用机场公司作为社会资本方与政府合作，投资的丹凤机场项目是全国第一个以PPP（BOT）模式建成运营的通用机场，在建的神木通用机场，韩城通用机场运用的也是PPP（BOT）模式。
五、创新型PPP项目运作模式 （一）PPP+EPC
“PPP+EPC”是PPP与EPC模式融合运用于大中型基础设施建设领域。例如，今年3月中国铁建中标国内首个采用“PPP+EPC”模式运作的高铁项目。“PPP+EPC”模式可简单理解为政府部门在PPP项目招标时同时确定投资人（合作伙伴）和工程总承包单位，投资人和工程承包单位为同一单位或联合体。EPC工程总承包商通过PPP投融资的方式进入项目，实施全过程或交钥匙工程。PPP+EPC模式是实践中的产物，一方面，实现了PPP模式下政府项目投资控制和对设计管理的要求，另一方面，实现了EPC模式下工程投资可调总价合同和设计监理机制。具体运作时“二标并一标”简化招标采购程序，利于成本控制。由总承包商对项目设计、采购、施工、运营的統一实施，强化社会资本方项目全过程管理责任，同时有利于政府对项目投资、建设、运营的统筹管理。目前我国政府在基础设施和公共服务领域大力推广运用“PPP+EPC”模式，由于PPP+EPC模式对社会资本方有更多专业领域的要求，那么必将对行业发展和项目运作带来巨大的影响，也势必对社会资本方在新领域开拓新市场的能力提出挑战。
（二）开发性PPP
可以理解为PPP+中国特色。是指在国内新型城镇化背景下，政府和社会资本建立长期合作关系，提供以产业开发服务为核心的基础设施和城市运营等综合开发服务。社会资本承担主要管理职责和显著风险，体现投资回报与绩效挂钩的创新型PPP模式。专家提出未来“产业新城、特色小镇”城镇化项目，可以采用开发性PPP方式运作，实现不同行业、不同项目的集成开发和运维。业界认为，华夏幸福基业股份公司作为社会资本建设运营的河北固安新城，是典型的开发型PPP案例。
这给我们提出了新的思路，未来以开发性PPP模式运作通用机场，综合开发机场周边及临空经济区范围内土地，引进通航商业资源，打造“通航特色小镇”，从而实现包括城镇物业管理、商业服务等不同行业、项目的开发运维，是值得我们研究探索的课题。
（作者单位为西部通用机场有限公司）
参考文献
[1] 财政部.关于推进政府和社会资本方合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）[Z]. 2019-03-08.
[2] 陕西省发改委.陕西省推进政府和社会资本合作（PPP）三年行动计划（2017-2019年）（陕发改投资〔2017〕1126号）[Z]. 2017-08-01.
[3] 财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）[Z]. 2014-11-29.
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