新时代下如何做好公立医院财务监管

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　　【摘 要】 医疗行业涉及民生，其运营的优劣直接关系到政府履职的效能，新时代下政府对行政事业单位的监管日益加强，尤其是对医疗行业的监管，而对公立医院经济运行的监管更是重中之重。文章从公立医院特殊性及复杂性出发，以浙江做法为例，在当前医改工作进入深水区的今天，对如何做好派驻财务总监模式的财务监管，规范公立医院的经济运行，提出了落实监管制度、实施监管手段、建设监管队伍等方面的建议。
　　【关键词】 新时代; 公立医院; 复杂性; 财务监管
　　【中图分类号】 R197.32  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）09-0111-03
　　当前医药卫生体制改革在不断向纵深方向发展，建立和完善医院监管制度已成为卫生健康行业行政主管部门关注的焦点。公立医院作为卫生行业的一大主体，是新医改的重点对象，具有明显的行业特殊性和复杂性，其面临的风险也呈现“范围扩大化”的趋势，因此对其进行监管是落实现代医院管理制度的重要内容。按照监管内容的不同，可分为行业监管制度和运行监管制度，两者联系紧密，相互影响，构成了医疗服务体系监管的两大支柱。如何对医院的经济运行进行财务监管，规范公立医院经济运行行为，促进公立医院经济运行持续、健康发展，是一个摆在眼前的重大课题。
　　一、公立医院的特殊性和复杂性
　　（一）兼具公益性和经营性的双重性质
　　公立医院作为中国医疗服务体系的主体，体现公益性、解决基本医疗、缓解人民群众看病就医困难，与企业追求自身价值最大化的目标不同，医院的最终目标是获得优良的社会效益。但是在公立医院的实际运行过程中，医疗服务价格政府指导价，医院运营成本市场化，医院必须通过适当经营保障持续发展，因此经营性是公立医院的又一特征。正是由于兼具公益性和经营性的双重性质，决定了公立医院的财务监管既要综合考评公共服务效果，又要关注医院自身的经营效益。
　　（二）业务多元性和组织管理体系分散性
　　公立医院的业务结构含医疗服务收入、药品收入、科研收入、财政及上级部门补助收入，业务多元化。同样其组织结构包含医疗、护理、医技、行政、后勤、科研、教学、三产公司等部门，它承担着医疗、教学、科研、预防等多重任务，因此对派驻的财务监管人员需综合考虑医院的各项业务和多重机构，合理设定监管的工作目标和考核标准。在我国，公立医院受卫生健康行业行政部门的直接管理外，还需接受人社、财政、发改等行政部门的横向监管，这种多头管理模式导致政府监管体系的条块分割，各部门之间缺乏有效的沟通协调机制。因此需要进行综合监管，尤其在经济运行上通过财务监管达到监管合力，提高政府监管效率。
　　（三）资金来源渠道多样性
　　公立医院作为提供医疗服务的主体，其经营具有提供劳务和销售货物的双重复合性的特征，且又属于事业单位，政府对其履行公益职能也予以补助，因此公立医院资金来源渠道较多，除了提供医療服务收到的资金之外，还有从财政部门取得的补助资金、不同来源的科研资金、教学资金，提供培训、膳食、三产等经营性收入资金。公立医院上述不同渠道获得的资金流转的方式不同，在进行财务监管时也应有所区分，分类管理。
　　二、新医改背景下的财务监管
　　医院运行监管主要是政府对公立医院的经济运行进行管控的行为，其中以规范经济运行行为的财务监管最为重要。
　　随着公立医院改革的不断深化，老百姓对公立医院回归公益性的需求越来越迫切，控制医药费用、降低运行成本、提高经营绩效，使公立医院向公益性回归、良性循环，必须加强财务监管和运行监督。国务院办公厅《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》也指出要加强医院经济运行监管，加强公立医疗卫生机构综合绩效考核，强化对社会效益、服务提供、综合管理、成本控制、资产管理、可持续发展等方面的监管[1]。从意见中可看出公立医院改革要做好几件事，一是要彻底破除“以药养医”，落实医疗服务价格政策和药品、耗材阳光采购制度;二是创新公立医疗卫生机构体制机制，建立科学合理的内部薪酬分配机制，加强“三医”联动，健全激励约束机制;三是控制医疗费用不合理增长;四是降低运行成本，提质增效。这几件事是医改的根本目标，也是公立医院财务监管的出发点、落脚点。
　　三、如何做好公立医院的财务监管
　　公立医院的财务监管是一个很大的范畴，涉及对象多、覆盖面广、方法多样、监管部门多重。不过有学者指出我国行政事业单位内部财务监管工作相对滞后、管理体制存在弊端，财务监管人员工作过程不规范，严重影响其财务监管活动的有序开展[2]。因此，笔者以浙江省医疗卫生行业对省级公立医院派驻财务总监模式为出发点，阐述如何做好公立医院的财务监管。
　　（一）依法监督，机构独立
　　依据《会计法》及国家财经法律、法规、方针、政策和制度，规范、完善医院财务管理制度，以单位资金审批制度为主线，对医院其他相关制度进行深入研判;查阅单位管理制度、会议纪要、报告、合同协议、报表、账簿、凭证等各类资料，查核派驻单位实物资产，实行全程监控、追踪问效、定期报告、绩效评价，规范财务管理决策机制。对单位执行财经法律法规、财务会计制度和遵守财经纪律等情况进行监督，对存在的违反国家财经纪律、法规、方针、政策、制度和有可能在经济上造成损失、浪费的行为，有权制止或者纠正，制止或者纠正无效时，向财务监管领导小组报告[3]。
　　为了弥补公立医院所有者缺位所导致的财务监督弱化，我国政府推行了会计委派制、财务总监制或特派员制，从而完善所有者财务监督。财务监管人员受托履行指定的政府监督职能，对医院中的国有资本运行及其体现的医疗行为为客观实施监督，通过对会计信息变动的监督来实现对国有资本运行的控制，这种制度由于明确了委派人员相对独立的职能地位，有利于充分发挥监管人员的职能作用，对于防止会计信息的人为失真，堵塞财务管理漏洞，维护公立医院的经济活动合法合规具有一定的效果。但是建立有效的监督机制，必须保证财务监管机构独立于其他机构，才能保障其功能有效运行。 　　（二）方式多样，贯穿始终
　　财务监管方式主要有日常监督和专项监督、常驻监督和定期巡视监督等等，但不限于这几种。由于医院的财务行为贯穿于经营活动的全过程，财务监管最主要的方式为日常监督，贯穿日常经济运行的始终。专项监督一般适用于对于一些特殊制度的执行监督、考核，专项监督是财务监管的辅助补充方式。
　　日常监督包括对医院的预算、资金筹集、收支、负债、资产管理等，其中对资产运营的绩效进行监督尤其重要。同时监管医院是否按规定定期清查盘点资产，制度及岗位职责是否完善，资产的安全性有否保障措施，对于固定资产的投入是否进行了翔实的可行性论证，产出效益是否跟踪分析。医院领导层面是否对资产运营绩效有明确的导向思维，并分块、分线落实，在目标责任制上予以体现。对于总资产投入是否全盘考虑产出，作为公立医院还要考虑社会效益，在增加医院收入含金量的同时，不增加老百姓的医疗费用负担，使有限的资产最大程度地发挥效益。
　　专项监督方面，派驻人员对医院整体运行进行监管的同时，还承担对上级部门交办有关重大政策落实执行情况监督工作。对于专项工作任务落实情况从财务角度出发，积极配合政策落地实施，同时在过程中监管经济活动的合法合规性。如医疗行业领域开展“最多跑一次”活动，作为医院的财务监管人员，既要配合政策实施需要加快各项工作的进展顺利，又要关注单位科室在落实“最多跑一次”任务时以时间紧、任务急为理由随意花钱，或支出流程缺位等现象，及时纠偏。
　　（三）始于内控，终于评价
　　由于财务监管贯穿于医院经济运行的全过程，因此以醫院内部控制为抓手，根据《行政事业单位内部控制基本规范》和相关法律法规及规范性文件的要求，督促公立医院成立各级各类内部控制小组，并结合医院实际经营情况，加强内部控制制度和风险管理的宣传和培训，督促公立医院各部门加强内部控制的建设和基础性评价工作，优化内部控制环境，强化内部控制监督职能。对经济业务流程进行梳理，同时收集和评估业务流程的风险信息，实施控制措施;建设相关制度体系，开展制度后评估工作，并根据实际提出制度修订或废止需求;监督岗位说明书执行情况;制定相关的内控管理手册;以年度为单位开展医院内部控制评价工作，完成内部控制基础性评价报告[4]。
　　在全面加强内部控制的基础上，重点关注预算管理、收入支出、采购业务、国有资产管理、对外投融资、基本建设管理等方面内部控制制度的建立及执行情况。各方面制度的建设是否符合国家和上级管理部门的要求，是否考虑了医院的事业发展目标，费用标准是否明确，职责分工和授权审批程序是否明确规范，执行是否按规定落实到位，分析评价制度是否建立。
　　重大项目是否经过集体决议，是否符合国家和上级管理部门政策要求，合同审签制度是否执行，并采取一项一通报、一事一跟踪、一案一处置形式进行对单位重大经济活动监管，对每一项监督检查的总体情况进行汇总，形成专题报告。对每一项监督进行细致梳理分析，针对存在问题，形成明确、具体的责任清单，逐一反馈给派驻单位，要求限期整改，后续实施跟踪督查，确保件件有着落、事事见成效。
　　通过政策灌输引导，实现政府各相关部门的获取信息通道与医疗卫生行业内部各领域监管信息的互联互通和统一应用，实现动态联动监管。
　　（四）权责保障，强化队伍
　　为保障财务监管的力度，根据派驻单位的资产、人员、业务和单位性质等因素，统筹安排财务监管人员。财务监管人员有权参加派驻单位党委会、行政领导会议及其他相关会议，同步传阅各级各类文件。财务监管人员独立开展监督工作，直接受监管领导小组管理。
　　加强监管队伍的建设。要提升财务监管人员的政治素养，要求他们必须坚持原则、廉洁奉公，同时也要注重业务能力的培养，须熟悉国家财经法律、法规、方针、政策和制度，掌握现代管理的有关知识，具备丰富的专业工作经验，具有较强的组织协调能力、决策能力和创新能力，能充分发挥好“推动者、监督者、执纪者、执法者、宣教者、指导者”的作用，积极推动参与打造清廉财务建设。
　　新时代，新要求，财务监管要以数据、协同、共生、智能化等创新思维从监管视角对医院运行开展监督，落实综合监管制度、实施高效监管手段、建设多元监管队伍，以保障公立医院的良性运行及可持续发展。
　　【参考文献】
　　[1] 国务院办公厅.关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见[A].国办发〔2018〕63号，2018.
　　[2] 杨建芳.加强行政事业单位内部财务监管工作的措施[J].会计之友，2012（30）：53-55.
　　[3] 韦邦国.委派财务负责人模式的探讨[J].科技信息，2009（3）：370-371.
　　[4] 曹亚娜，王洁，王芳，等.公立医院内部控制的自我评价[J].中国当代医药，2015，36（12）：126-128，131.
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