试论行政事业单位推进政府会计制度改革
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摘要：根据《关于印发〈政府会计制度---行政事业单位会计科目和报表〉的通知》（财会[2017]25号）文件规定，行政事业单位（以下简称：单位）自2019年起施行新政府会计制度（以下简称：新制度）。政府会计制度改革进入新时期。本文尝试从基层单位财务人员的角度，分析新制度推行过程中遇到的难点，并针对难点问题，探索相应的解决措施，以确保新旧制度的顺利衔接，进一步推动政府会计制度改革的进程。
关键词：行政事业单位;政府会计制度;改革措施
为适应权责发生制政府综合财务报告制度改革的需要，政府会计制度也进行了一系列的革新。2019年，新制度正式施行。在施行过程中必然会遇到难点和困难。为做好新制度施行工作，就要抓住问题，重点分析，研究解决措施，从而推进新制度的落实。
一、新制度施行的难点
（一）对财务人员负担过重
对基层单位而言，由于行政级别、人员编制以及领导不重视等因素的制约，许多单位没有独立的财务部门，有的甚至没有专设的财务岗位和专职财务。即便是有专职财务的单位，财务、资产、人事一肩挑的，大有人在。然而，近年来，随着财政改革力度的不断加大，改革进程的不断推进，政府收支分类、国库集中支付、预算精细化管理、预算绩效管理以及财政信息公开等改革相继施行，加上“八项规定”、“三公”经费等监管要求不断提高，单位财务人员的工作职责和内容不断外延，所面临的工作量、工作压力和工作风险也与日俱增。现在，新制度的施行，在“双功能、双基础、双报告”的核算模式下，不仅需要按照“双基础”进行会计核算，还需要进行固定资产折旧、无形资产摊销、费用归集、基本建设并账等会计核算，业务复杂程度和量度成倍增长，无疑更加重了基层单位财务人员的负担。
（二）对财务人员专业素养要求高
新制度较以往最大的改变，即在于采用了以权责发生制及收付实现制为“双基础”的会计核算方式。而长期以来，单位财务人员习惯于以收付实现制为基础的会计核算方式和思考模式，对于权责发生制为基础的会计核算方式并不熟悉。即便在2014年和2013年分别实施的行政单位会计制度和事业单位会计制度中引入过“双分录”模式，但与真正的权责发生制核算还是存在差异的。同时，新制度规定，进行财务会计核算的同时，对纳入预算管理的资金收支业务要进行预算会计核算。这就要求单位财务人员在进行会计核算时，能够准确判断该笔业务的属性。通过职业判断确认该笔业务是否属于预算会计核算范围、是否需要同时进行财务会计和预算会计核算。这些都对单位财务人员的专业素养提出了高要求和新挑战，尤其是对基层单位财务人员。
（三）信息化体系不完善
新制度的施行，离不开信息化技术手段的配合。构建一个科学有效的会计信息化技术体系，是提高会计核算准确性、提升会计信息质量的关键，亦是财务人员增强工作效率、减轻工作负担的依靠。根据新制度要求，各会计核算软件公司已对系统进行了升级改造，但在实际使用中，仍然存在系统运行不稳定、会计报表缺少、辅助账查询界面操作不方便、平行记账的会计核算模板不全面以及技术支持因对新制度不熟悉，无法提供咨询等问题。会计核算软件的适用性和软件公司的后台服务需要进一步提升和完善。数据兼容方面，不同软件公司开发的会计信息系统各自运行，互不关联。软件公司也不愿开放端口，互通数据。以会计核算系统与固定资产管理系统为例，大部分单位使用用友会计核算系统，而固定资产管理系统则使用由财政部统一布置，就其公司开发的软件。实际操作中，因为数据端口的限制，财务人员只能先从固定资产管理系统中进行折旧数据提取，再通过会计核算系统手工进行会计核算，无法做到从数据提取到科目核算再到凭证自动转换的一体化操作。
（四）预算管理规定与新制度衔接问题
根据新制度要求，会计期末，单位财务人员应当编制财务报表和预算会计报表，除资产负债和收入费用两张财务报表应当按月、按年编制外，其余报表均按年编制。这改变了原行政单位会计制度和事业单位会计制度要求的收入支出表（对应新制度中预算收入支出表和预算结转结余变动表）应当按月、按年编制的要求。但从预算管理的角度，财政部门按照有关预算管理规定，对各单位施行预算管理考核，要求各单位定期、不定期报送预算执行进度及分析、财政存量资金盘活情况等数据。各单位自身也需要定期向本单位领导汇报有关预算执行情况。这些都需要预算收支报表的辅助。而新制度施行后，会计核算软件不能每月提供相关报表的生成，对财务人员造成了困扰。此外，新制度未设置“应付福利费”科目，对单位发生的福利费开支，规定在计提标准内据实计入费用和支出。同时，在新旧衔接时，规定对原“应付福利费”科目余额分析后转入不同结余类科目。但根据预算管理规定，各单位可以在标准限额内计提福利费。而新制度的规定却让“计提”名存实亡。转入结余类科目的原已计提福利费也面临着被财政收回统筹使用的尴尬处境（根据财政部规定，部门预算结余以及结转两年以上的财政性资金，由财政收回统筹使用）。
二、建议的解决措施
（一）建立健全委托代理记账和政府会计集中记账工作机制
按照《会计法》规定，对于不具备设置会计机构、会计专职人员等条件的单位，可以委托具有相关资质的中介机构代理记账。因此，建议财政部门加强和规范委托代理记账业务，一方面指导有需要且适宜的（涉密单位除外）单位开展委托代理记账;另一方面，规范代理记账中介机构管理，稳步有序推进此项业务开展。同时，提倡政府内部组织力量，对不具备条件的单位实施集中记账管理，以提高基层单位会计核算和财务管理水平。建议对下属单位较多的系统，可由预算主管部门牵头组织实施集中记账;对直属机构或规模较小的部门，由各级政府牵头组织实施集中记账。通过建立健全委托代理记账和政府会计集中记账工作机制，保障新制度的施行。
（二）加强培训，加大会计人才培养力度
针对新制度的施行，建议财政部门牵头组织和开展培训，辅导基层单位做好新旧制度衔接工作，并持续了解基层单位在新制度落实中存在的问题，做好制度解释、问题解决和情况通报等工作。预算主管部门也要加强对本部门财务人员的培训，结合本部门实际，制定培训方案，优化培训方式。建议多组织跨部门学习和交流。此外，建议充分利用高层次会计人才培养工程的示范效应，积极参与，强化基层单位财务人员会计素养培养。
（三）进一步完善会计信息系统
就会计核算系统升级而言，系统升级本身会有一个完善和适应的过程，建议各单位积极与软件公司沟通协调，满足自身使用需要。对于无法协调的问题，建议由财政部门统一汇总后，对接软件公司，进一步完善和改进会计核算系统。数据兼容方面，各单位不具谈判优势，需要由财政部门牵头，协调各软件公司，开放端口，简化流程，实现数据互通，减少核算的人力成本。对于具有谈判优势的单位，也可自行与软件公司对接，从本单位实际出发，重塑业务流，优化会计信息系统。
（四）整章建制，持续完善制度建设
政府会计制度改革的意义在于满足现代财政管理需要，提高政府公共支出管理水平、提升行政事业单位财务和预算管理水平，并为其提供重要政策支持。两者互促互进。对于两者间需要衔接的问题，建议财政部门积极研究，或出台指导意见，或完善预算管理规定，便于基层单位财务人员操作和执行。
三、结束语
改革不是一蹴而就的，任何改革都需要一个不断学习、摸索、实践、改进的过程。基层单位财务人员要以新制度施行为契机，树立创新、共享、开放的发展理念，加强学习，强化自身专业素养，进而推进政府会计制度改革，提升行政事业单位财务和预算管理水平。
参考文献：
[1]赵若昕.行政事业单位推进政府会计制度改革探讨[J].财经界，2018 （12）.
[2]耿杰.淺析政府会计制度改革及其对事业单位财务管理的影响[J].财会学习，2017 （01）.
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