基于第三种力量的农村公共产品供给模式

来源:用户上传      作者: 崔俊敏

　　[摘要] 自党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以来，全国各地掀起了建设的热潮。但是新农村建设是一个庞大的系统工程，这项工程的核心就是加强农村公共产品的供给能力。目前，我国农村村级公共产品方面欠帐太多，主要原因一方面是主体不明，另一方面是筹资难、资金使用效率低下。实践证明，农民自发形成，自愿参与的合作组织对缓解农村村级公共产品供给不足方面发挥着十分重要的作用。
　　[关键词] 农民合作组织 农村公共产品 供给困境 理性选择
　　
　　长期以来，在二元经济结构的影响下，我国农村与城市之间实行的是两种不同的公共产品供给体制：一种是城市所需的水、电、气、道路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施都由政府来提供；另一种是农村所需的道路、学校、供水、供电、医院等公共基础设施主要由县、乡（镇）政府来提供或者由农民自己解决，而上级政府只给予很少的补助。其结果造成农村公共产品供给不仅总量严重不足、总体质量不高，而且供需结构不合理。农村公共产品供给稀缺，已在一定程度上影响到“三农”问题的解决，制约着社会主义新农村的建设。但是，在现阶段，尽管我国从总体上进入了“工业反哺农业、城市支持乡村”的阶段，农村公共产品供给所需资金全部依靠中央财政还是不现实的。实践证明，农民自发形成的、自愿参与的合作组织对有效缓解目前农村公共产品供给不足发挥着十分重要的作用。
　　一、农村公共产品的界定
　　公共产品（public goods），是相对于私人产品（private goods）而言的。公共产品的定义是由现代福利经济学中公共产品理论的奠基人萨缪尔森提出的。萨缪尔森认为，公共产品是指这样的产品，即每一个人对这种产品的消费，不会减少任何他人对该产品的消费。公共产品具有两个特征：一是非排他性，即使用者对某种物品或服务的消费，并不减少该物品或服务对其他使用者的供应；二是非竞争性，即一个人对公共产品的消费不会影响其他人从公共产品的消费中获得的效用。对于公共产品来说，这两个特征都应具备，两者缺一不可。然而，完全具备以上两个特征的公共产品，在现实生活中并不多。
　　农村公共产品同样是相对于农村私人产品而言的。农村公共产品是指农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务，包括乡村道路、水利等基本设施建设、维护社会治安、调解民事纠纷、维护道德规范、村办集体企业等公有财产管理，促进经济发展、发展公益事业、提高村集体福利等。作为地方性公共产品，农村公共产品具有明显的互益性。其受益范围主要是本村成员，村外成员一般很少享受到这种好处，公共产品与本村成员的利益更加密切。
　　二、农村公共产品供给中存在的问题
　　当前中国的农村问题集中体现为如何在解决温饱后实现持续性发展。而制约农村持续性发展的因素主要表现为：农业基础设施投入不足，现有科技水平对农业支撑不够，导致农业发展后劲疲软；农村义务教育、医疗卫生投入不足、社会保障制度不健全等导致农民负担过重，农村可持续发展潜力有限；农民工权益没有得到很好的维护，致使劳动力转移对农村发展的效率受损。以上问题几乎都是农村公共产品严重匮乏的表现。而造成农村公共产品供给的不足的原因，不外乎有以下三个方面：
　　1.农村公共产品供给主体单一、供给责任不明
　　农村公共产品供给主体是指农村公共产品的供给者，即农村公共产品由谁来提供。在传统的理论和实践中，通常认为由于农村公共产品供给中存在外部性和“搭便车”行为，私人供给公共产品往往是无效率或者低效率的，因此政府作为公共利益的代表，理所当然成为农村公共产品的提供者。但在我国，由于中央与地方在农村公共产品供给责任的确认、调整机制及分担标准等方面，缺乏一个明确有效的分担机制，随意性较大。往往是中央出政策，地方买单，地方买不了，转嫁给农民，结果造成农村的公共产品无论是从数量上还是质量上都劣于城市公共产品。而在现行的体制下，私人组织、第三部门等受政策、产权界定和自身文化素质等因素的影响，又难以大规模进入农村公共产品供给领域。表现在：一是私人部门参与不够。公共物品私人供给的一个重要障碍就是公共物品所具有的非排他性，致使收费变得不可能或者在经济上不经济。无论是科斯定理提出的解决外部性的办法，还是布坎南提出的“俱乐部理论”，都强调了产权和效率之间的联系。因而，解决公共产品私人供给问题的前提条件是公共产品的产权明晰。但是，在我国公共产品的产权是残缺的，而农民又缺乏对农村公共产品供给的激励，使得私人组织难以参与农村公共产品的供给。二是农村第三部门的发展滞后。第三部门通常是指区别于政府组织和市场组织之外的非政府组织，是那些主动承担社会公共事务和公共福利事业的社会中介机构。它能对快速变化的社会需求做出及时的反应，从而为不同需求的人群提供不同的公共产品以满足人们多样化的需求。但是，在我国长期以来，公共产品主要由政府负责供给，导致农村第三部门的作用远没有得到充分发挥。
　　2.农村公共产品供给资金严重不足
　　我国现行的分税制具有剥夺乡镇财政的制度缺陷，财政资金高度集中于中央和省。根据国际经验，分税的前提是分事，只有在事权划分清楚的基础上，财权的划分才有意义。而我国的分税制恰恰绕过了“分事”这一重要前提，造成中央和地方的事权划分不明确，本该由中央担负的事权，仍要由基层负担。而地方政府由于财权过小导致乡镇政府财力匮乏，无力为农村提供足够的公共产品。从2005年开始，中央通过转移支付加大了对县域经济的支持力度，但是由于中央对农村转移支付是自上而下进行的，这种转移支付目前尚缺乏科学、规范、标准的预算程序，预算的透明度和刚性不，对财政资金的监管比较薄弱。项目资金在不同政府层次间流程过长以及可能存在的部门利益权力化等问题，使项目申报成本过高而资金使用效率较低，使农村公共产品的实质供给与形式供给存在巨大的反差。村级组织从上级财政只能得到较少的转移支付，村级组织又其他经济来源，于是，向农村筹款成为解决农村公共产品供给筹资的主要渠道。2006年全国农业税的取消，村级公共产品的资金更无法保证，村级公共产品供给面临很大的困境。
　　3.农村公共产品供给效率较低
　　农村公共产品供给效率低体现在以下两个方面：一是广大农村区域中农民的分散化和过疏化导致农村公共产品供给的规模效益低下。在广大农村农民居住比较分散，再加上农民大规模向城市和经济发达地区的流动，农村人口又出现过疏化的趋势，这些都对农村公共产品的供给效率提出了挑战，无论是道路、电力、自来水等硬性公共产品，还是医疗、教育、文化等软性公共产品，都存在着供给成本增加，规模供给效率难以体现的问题。另一方面，政府在满足农民对公共产品的多样化需求方面存在缺陷。由于我国实行的是“自上而下”决策机制，而政府官员又不是公共选择的结果，而是由上级机构任命，地方政府部门决策者主要是根据“政绩”和“利益”的需要作出对公共产品的供给选择。其行为特征主要表现为由来自于和农民不具有同等切身利益的政府进行公共产品的供给决策，农民被排斥在决策之外，造成了农村公共产品的供给脱离农民的实际需要，从而使得农村公共产品的供给失调以及农村公共资源配置的低效，加重了农民负担。
　　三、农民合作组织：缓解农村公共产品供给困境的理性选择
　　在新时期要实现农村公共产品的供给并使之发挥良性作用，在加大政府对农村输入资源的同时，也要注重培育农村公共产品的社会基础，实现对乡村社会基础的再造。要做到这一点，一个重要的途径就是充分发挥农民合作组织的作用，提高他们应对社会风险及共同生活的能力。在10月31日全国人大通过的《农民专业合作社法》中，对农民专业合作社的定义是：农民专业合作社是在农村家庭承包经营的基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者、自愿联合、民主管理的互助性经济组织。所以说，农民合作组织本质上是弱势小农联合而成的组织，是当前的新农村建设中一种能够兼顾公平和效率的组织创新。其主要作用是通过农民互帮互助、共沾利益、共担风险，来把市场行为造成的外部性问题内部化解决。农民合作组织的类型有很多种，有专业型的、有综合型的，有营利性的，也有非营利性的。无论什么样的合作组织，在实际运作中都伴有文化、培训、服务社区等非经济功能。笔者通过对河南信阳八县两区的调研，发现当地村民自愿联合组织起来形成的专业合作社和各种各样的经济或公益性协会，在带领当地村民勤劳致富的同时，调动村民积极参与到当地公共事务的治理中，在有效地监督当地政府的同时，承担了农村部分公共产品的供给。

　　1.农民合作组织为村级公共产品供给提供了新的资金来源
　　农民合作组织，特别是农民合作经济组织，拓展了农村村级公共产品供给的资金来源渠道。农民合作组织在帮助分散的小农与大市场对接的同时，大大提高了农民的收入。如信阳市罗山县楠杆镇的农民板栗协会，自成立以来，通过搭起农民与市场的桥梁，板栗苗圃发展到20000亩，生产合格茵木8000万株，累计创产值8000万元，利润1600万元，培育出“豫罗红、艾斯泊栗”等板栗品牌，示范带动并辐射周边县区的板栗基地建设，产品销往全国各地，农民人均增收3000元。农民收入高了，发展村级公共事业的积极性和热情也高了。根据合作社的章程，要求他们必须拿出20%左右的盈余发展当地的公共事业。这就为农村村级公共产品的供给提供了持续稳定的资金来源。同时，农民合作组织作为农村公共产品的供给主体更注重资金的利用效率，能以更低的成本供给村级公共产品。如：乐施会在贵州大山里扶贫，通过村民合作组织，不到3万元钱可以修1公里5米宽的山路，而政府去扶贫，修1公里同样的路要10万元～15万元。
　　2.农民合作组织能有效解决村级公共产品的供给问题
　　西方经济理论认为，由于在消费者和供给者之间存在着信息不对称，供给者无视消费者的需求，就无法达到公共产品的供求均衡，无法实现公共产品的最优供给，为此经济学家采用了一种迂回的解决方式，即在两者之间插入一个媒介，运用民主机制进行公共选择，最大化地显示消费者对公共产品的偏好信息。我国许多学者据此提出建议：通过建立公共产品的需求表达机制，给予农民充分的民主权利。然而在我国农村，由于农民对公共产品偏好的显示是非全面的，以及农民的相对非理性特点，尚不具备运用公共产品最优供给模型的假设条件。在这种情况下，农民合作组织可以作为农村公共产品的需求表达机制发挥作用。农民合作组织是在农村家庭承包经营的基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者、自愿联合、民主管理的互助性经济组织。成员一般以本村村民为主。村内成员相互之间都非常熟悉，信息相对比较对称，而且成员之间没有太大的地位上的区别。这就决定了它能更好的利用有限的资金，并让村民充分参与表达的需求，提供农民真正急需的公共产品。
　　3.农民合作组织能促使政府提高效率，推动民主发展
　　根据前面的分析，我国农村公共产品供给实行的是“自上而下”决策机制。由于组织化程度较低，农民在同非农业部门和政府进行交易、谈判中处于弱势地位，难以参与国家公共决策，无法充分表达自身的利益诉求，而基层政府与部门又不可能准确地了解和掌握农民对农村公共产品的需求状况，农村社会公共产品的供给对需求的动态反应性不强，从而影响了农村公共产品的供给。而通过农民合作组织建立一种政府与农民群众之间的中介和桥梁，一方面让农民有能力和有渠道表达自身对公共产品的需求，并且使政府能收到完整和真实的信息。另一方面农民合作组织作为农村村级公共产品的供给主体，对基层政府及其干部形成一定的制约和监督，促使基层政府提高农村村级公共产品的供给绩效。同时，农民合作组织民主的管理方式，大大提高了村民的民主意识和管理才能，迫使干部从追求上级政府支持最大化转身追求社区内农民支持最大化，提高农民在本社区内的公共产品供给的“话语权”。
　　四、结论与建议
　　农民合作组织是连接政府与农民、市场和农户的纽带，是新农村建设的有效组织载体。农民合作组织参与农村公共产品的供给，可以拓展农村公共产品的供给资金渠道，提高供给的效率，更好地满足村民的需要。同时，农民合作组织的形成有利于监督和制约干部的行为，促使基层政府提高农村公共产品供给方面的绩效，从而有效地缓解农村公共产品的供给问题。因此，应以发展农民合作组织为切入点，加快社会主义新农村建设进程。
　　我们在当下进行新农村建设中，从政府的角度应大力发展农民合作组织，提高农民的组织化程度。扶植弱者、创造制衡和公平，是政府的重要职能和责任。改革开放以来，我国农村从原有的集体体制中裂变出为数众多的农户，这些规模狭小的、分散无组织的农户是没有竞争力的弱势群体，在市场经济中处于被动不利地位，他们如何顺利地进入社会化大市场，如何适应这个发育尚不健全的大市场，成了一个普遍存在的难题。提高农民的组织化程度，无疑是一个很好的办法，政府应从战略高度对待农民合作组织化问题，积极支持农民发展各种形式的联合与合作。
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