中央财政科研项目结余资金管理问题及对策分析
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摘要：新的中央财政科研项目结余资金留用政策出台以来，结余资金的使用管理逐渐受到各方关注，结余资金总量变化呈现增长势头，落实结余资金统筹使用政策呈现多种方式，反映出的问题呈现多样性。文章主要就结余资金留用政策落实和执行情况、结余资金使用过程发现的关键问题及原因展开深入分析，并提出意见建议，以期推动结余资金发挥更大经济效应。
关键词：中央财政;科研项目;结余资金管理;问题对策
中图分类号：F812 文献标识码：A
科研项目结余资金留规单位使用的政策规定出台己4年多，综合来看，中央高校和科研院所大多能够按照《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见>的通知》（简称《若干意见》）等相关文件精神，结合单位实际完善结余资金管理制度，统筹安排使用，促进科研工作。但调研也同时了解到一些单位在结余资金分配使用上由于涉及单位与课题组等多方利益，存在畏难情绪，统筹作用发挥不够;有的存在结余资金长期挂账、单位改变资金用途、未严格落实结余资金使用规定等情况，结余资金使用有待进一步规范和提高使用效益。
1政策规定情况
关于中央财政科研项目结余资金留用的规定，《若干意见》在《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（简称《国发11号文》）内容基础上进行了调整，重点增加结余资金使用周期，取消结余资金使用情况报项目主管部门的规定。《国发11号文》规定“项目在研期间，年度剩余资金可以结转下一年度继续使用。项目完成任务目标并通过验收，且承担单位信用评价好的，项目结余资金按规定在一定期限内由单位统筹安排用于科研活动的直接支出，并将使用情况报项目主管部门;未通过验收和整改后通过验收的项目，或承担单位信用评价差的，结余资金按原渠道收回”;《若干意见》明确“项目完成任务目标并通过验收后，结余资金按规定留归项目承担单位使用，在2年内由项目承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出;2年后未使用完的，按规定收回”。
2结余资金使用变化情况
2.1结余资金总量变化
结余资金留归承担单位使用的规定出台后，承担单位和课题组由以往结题前的突击花钱、转移套取科研资金、违规列支科研经费，逐步转向精打细算、“能省则省”，最大限度的减少违规和不必要开支，在调动科研单位和人员自主性前提下，有利于规范科研经费使用，但从另一个方面看，专项资金结余占比增大，总量呈逐年增长势头。
2016年科技部三大主体科技计划验收项目2746项，财政预算安排174.5亿元，经审计结余资金31.8亿元，占预算安排的19%，结余比例基本占到预算安排的五分之一。再以部分十二五国际科技合作专项项目为例，2014年完成76个项目结题验收，结余经费1676.36万元，占专项经费预算4.4%。2015年132个项目结题验收，结余经费11472.42万元，占专项经费预算12.9%。2016年136个项目结题验收，结余经费11662.45万元，占专项经费预算17.7%，呈现逐年增长。
2.2结余资金分布情况
对中科院某研究所承担的27个国家自然科学基金项目、中央部门某直属事业单位承担的8个国家863计划、支撑计划项目2015-2017年结余资金各科目分布情况进行了合并汇总统计，显示差旅、会议、国际合作与交流、專家咨询费等科目结余比例较大、均超过预算金额的50%;另外，设备费中的设备改造与租赁费结余占比较大，达到49.18%。详见表1。
3结余资金留用模式
通过对64家单位（中央高校19家、科研院所47家）的实地调研，收取科研人员和管理人员2000余份有效调研问卷、一对一访谈和小规范座谈500多人次、翻阅查看单位制度规定及课题相关支出账目300余份，分析、梳理、总结目前中央财政科研项目结余资金留用主要模式有以下四种。
第一，由项目（课题）负责人使用。如某大学规定，结余经费按照直接经费使用范围，由项目负责人编制预算用于后续科研工作的直接支出。其中人员费支出（包括劳务费和专家咨询费）比例不得超过结余经费预算总额的50%。
第二，单位统筹用于科研基金。如某大学规定，将结余经费统筹到学校科研预研基金，项目负责人可优先提出基金申请。
第三，按照结余资金使用时间，在单位和项目组间分配。如某大学规定，项目任务目标完成并通过验收的，自验收结论下达后的18个月内，结余资金留归项目组后续研究使用;18个月后结余资金未用完的，由学校统筹用于科研活动的直接支出;2年后仍有剩余的，按国家有关规定原渠道退回。
第四，按照一定比例将结余资金在单位和项目组间分配。如某研究所规定，结余资金30%作为研究所发展基金，用于支持前瞻性科研项目、公共平台建设及有关费用的直接支出等;其余70%优先用于项目组科研发展直接支出。
上述四种情况从调研问卷统计情况看，结余资金由项目（课题）负责人使用的占比40.16%，由单位统筹用于科研基金的占比10.34%，按照一定比例将结余资金在单位和课题组间分配的占比8.42%，在规定的一段时间内结余资金留归课题组使用，超过规定时间的由单位统筹用于科研活动的直接支出的占比32.61%。
4结余资金使用存在的主要问题及原因分析
4.1主要问题
一是结余资金长期挂账。结余资金使用管理涉及院所、课题组、科研人员之间的利益关系，部分单位存在畏难情绪，不敢触碰各方利益，导致项目结余资金长期挂账。
二是结余资金改变用途。如某大学学校制度规定，所有的结余经费，学校提取5%的管理费，用于统筹安排和管理结余资金的使用。再如，某大学将国家自然科学基金项目结题经费的20%划入科研人员绩效奖励基金，剩余80%划入科研人员科研发展基金。 三是结余资金管理脱节。承担单位对课题结题缺乏有效管理监督，部分课题结题后，课题组或是院系未将课题验收结果通知财务部门，导致课题完成结题验收后依然在使用专项结余经费，财务部门无法将结题课题及时销账，对结余资金的管理脱节。
四是结余经费使用存在突击花钱等现象。由于《若干意见》规定“结余资金由项目承担单位统筹安排用于科研活动的直接支出”，一些单位在统筹结余资金时将结余经费全部收归单位科研发展基金，作为所长基金、人才引进或其他科研任务开支费用，原课题组无法继续使用结余资金会造成一些课题组突击花钱的现象。
4.2原因分析
存在以上问题的原因是多方面的，既有政策方面的问题，也有法人单位自身问题，主要原因分析如下。
一是结余经费管理要求不够具体和明确。按照中办发《若干意见》以及财政部、科技部、教育部、发展改革委联合发文要求（财科教（2017）6号），均对结余经费管理提出了较原则性的管理要求，比如要求承担单位出台结余资金内部管理办法、落实使用管理权限、加强统筹管理、激发科研人员创新创造活力等内容。但对于结余资金的监督检查方式尚不明确，承担单位对结余资金的使用是否需进行单独核算、如何核定两年后未使用完的结余资金以及回收方式等具体问题，存在一定困惑。
二是项目主管部门下达书面验收结论不够及时。《若干意见》出台后，虽明确通过验收的项目结余资金留归单位统筹使用，但在调研中了解到，因为项目管理部门没有下达正式的验收结论（项目通过验收的通知，结余资金数额的核定），导致部分项目承担单位将结余资金长期挂账，没有使用。民口重大专项特设账户己取消，但是单位目前没有收到相关撤户通知，资金依然留存在特设账户闲置。
三是项目主管部门对项目预算执行率的要求各有不同。结余资金留归单位统筹使用的规定出台后，结余资金总量呈现逐渐递增势头，预算执行率相应降低，一些项目执行率不到80%，不同项目验收管理机构，对项目预算执行率在财务验收考核标准中存在一定差异，导致承担单位产生顾忌。有的科技计划关注执行率，作为验收的一个重要指标;有的则没有预算执行率要求。
5意见建议
5.1完善結余资金留用和收回具体配套措施
一是要明确科研项目结余资金管理政策执行的责任主体和行为主体。二是明确相关验收组织机构下达验收结论（结余资金核定）时限，确保承担单位科研和财务管理部门、课题组及时、准确获取验收结论等相关信息，为结余资金使用管理提供基础保障。三是对未按要求制定出台结余资金使用管理规定、违规使用结余资金、不严格执行结余资金使用范围和要求的单位，要对信用记录开展信用评价，并根据信用记录情况和违规情况收缴结余经费。
5.2科学统筹结余资金管理
进一步完善结余资金统筹方式和管理要求。明确结余经费严禁用于科研直接支出以外的其它支出;明确科研单位要建立健全结余资金使用科学统筹机制，严格落实结余资金使用管理权限，加强结余资金统筹管理，及时准确统计结余资金总体情况，切实发挥单位在统筹安排结余资金使用中的主导作用，确保最大限度发挥结余资金使用效益，确保结余资金的使用做到可查寻、可追诉。
5.3加强对结余资金使用监督
将结余资金使用情况纳入监督检查范围，对违规使用结余资金的单位和个人，依法依规追究处理。针对近年来在结余资金管理中，一些部门对结余资金管理不严，统筹使用结余资金的力度不大，采取有力措施严肃查处个别单位未经批准动用结余资金或违反有关规定，擅自调整项目结余资金用途，将专项结余资金调整用于其它项目的情况，以及长期挂账的情况;进一步加强对结存资金的真实性、合规性、完整性的监管，定期或不定期地对部门或单位结余资金使用情况进行监督检查。
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