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气象信息服务管理制度分析与思考

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  摘要:随着气象服务体制改革的深入,气象信息服务市场活力得到激活。新行业新业态的发展,使现有的管理制度落后于行业发展需求越来越明显,对法律法规以及管理制度创新提出了新的需求。本文在界定气象信息服务内涵的基础上,分析了气象信息服务单位和业务现状,梳理了现有法律法规的制度设计情况,并对创新管理制度提出了思考。
  关键词:气象信息服务;管理制度;分析;思考
  中图分类号:P49 文献标识码:A
  近年来,随着经济社会发展,社会对气象信息服务的需求越来越多样化、个性化和精细化,而数字化和网络化通信等相关技术的发展,为气象信息及时、广泛和方便地为用户服务创造了有利条件,促进了供给主体多元化发展。相比较气象信息服务供给主体和服务供给形式的快速变化,相应法律法规、标准规范方面却出现了明显滞后。
  1气象信息服务内涵界定
  中国气象局2015年3月发布的《气象信息服务管理办法》第3条规定,“本办法所称气象信息服务,是指气象信息服务单位利用气象资料和气象预报产品,开展面向用户需求的信息服务活动。本办法所称的气象信息服务单位是指依法设立并从事气象信息服务的法人和其他组织。”依据该表述,本文重点研究从事气象信息服务活动的企业、气象部门所属事业单位等气象信息服务单位,向社会提供气象信息服务过程中所涉及的管理制度问题。
  2气象信息服务单位概述
  20世纪80年代以来,我国的气象信息服务主要通过气象部门所属的事业单位开展,企业和社会团体数量非常少。2014年起,中国气象局推进气象服务体制改革,提出建立和完善“政府主导、部门主体、社会参与”的现代公共气象服务体系,要求逐步放开气象服务市场,并颁布了《气象信息服务管理办法》。近几年,我国从事气象信息类的企业注册数量持续增长,2016年注册企业数达到738家。截至2017年底,在气象部门备案的气象服务企事业单位达456家,其中社会企业74家(大部分企业未依法到气象部门备案)。我国的气象信息服务企业主要集中在北、上、广、深等地,95%以上属于民营企业。社会团体方面,我国2015年成立了中国气象服务协会(简称CMSA),是气象信息服务行业成立的第一个全国性、行业性、非营利性社会组织。
  气象部门所属事业单位在气象信息服务领域占主体地位,提供的气象信息服务也较为全面,包括向政府决策部门、社会公众和生产单位提供防灾减灾预测预警、气象灾害评估、应对气候变化等服务。近几年,企业开展气象信息服务业务主要有以下方面。
  一是开展面向社会的天气信息查询业务。如墨迹风云科技股份有限公司开发的墨迹天气app,目前该软件已拥有过5亿用户,天气日查询次数过亿。新浪、腾讯等互联网公司建立专门的天气网页供用户查询。这些公司提供的一周内的天气信息直接来源于气象部门提供的气象预报预警信息和实况数据信息,属于传播行为。还有一部分企业利用人工智能算法,以气象部门的雷达回波图片为数据源进行外推,预报未来2小时降水量,如彩云天气app、墨迹天气app等均提供此类查询服务。对于后一种提供精准降水预报服务的情形,是企业通过新技术手段对雷达数据进行解读,从而得出的预测结论,不属于传播行为。此外,公司还从国外网站转载7-15天或者更长时期的天气预报信息。开展天气信息查询业务,企业并不直接向用户收费获取收益,而是通常采取广告盈利方式,将广告植入作为其产品的扩展,同时借助开发广告位的高流量优势,吸引用户点击,提升銷售转化。
  二是开展面向特定行业和用户个性化需求、有专门用途的气象信息服务,涉及航空、能源、保险、农业、环保、交通等在内的多个领域。企业利用物联网、云计算、人工智能等技术,将气象数据和行业数据等充分融合,通过建模、训练、调优、再训练等一系列环节,提供更有针对性、更加精细化的气象信息服务。开展此类气象信息服务,企业一般通过双方协议直接获得服务报酬。
  三是开展面向用户的基本气象数据服务。气象信息服务单位通过天气API,将从各个途径获得的气象数据进行整合和形式转化,向用户快速、便捷提供包括历史、实况和未来气象预报等在内的气象数据服务,并按照数据内容和数量多少进行收费。
  3气象信息服务管理制度的现状
  气象预报预警的发布与传播方面,2000年1月实施的《中华人民共和国气象法》第22条、第24条和第25条做出了明确规定,指出公众气象预报和灾害性天气警报实行统一发布制度,发布主体必须是各级气象主管机构所属的气象台站。媒体主要是传播责任,规定了媒体要应当安排专门的时间或者版面,每天播发或者刊登公众气象预报或者灾害性天气警报。对传播的规则也进行了详细规定,指出媒体向社会传播的气象预报和灾害性天气警报,必须使用气象主管机构所属的气象台站提供的适时气象信息,并标明发布时间和气象台站的名称。对于违法发布与传播气象预报预警信息的,气象法第38条第一款和第二款明确了法律责任和惩戒措施。2010年4月实施的《气象灾害防御条例》,则进一步强化了气象预警发布与传播的法律责任,强调了灾害性天气警报和气象灾害预警信号必须由各级气象主管机构所属的气象台站,其他组织和个人均不得向社会发布。法律责任和惩戒措施方面,《气象法》增加了“构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予处罚”。2015年5月实施的《气象预报发布与传播管理办法》,则进一步细化了气象预报预警发布与传播规定,其基本原则是统一发布、鼓励传播。
  专业气象预报和服务方面,《中华人民共和国气象法》第23条指出,农业、城市环境、火险气象等级等专业气象预报的发布主体,是各级气象主管机构所属的气象台站。2015年6月实施的《气象信息服务管理办法》,首次提出要开放气象信息服务市场,培育气象信息服务市场主体,以构建“政府部门主导、市场资源配置、社会力量参与的气象服务新格局”,并提出在气象信息服务领域建立市场规则,促进市场有序发展。对气象信息服务市场主体的管理制度体现在三个方面。一是行政备案。备案,即为存案以备查考,相较批准、核准、审批这些方式,备案不设准入门槛,成本以及程序都更有利于行政相对人进入气象信息服务行业。二是质量评价。规定我国对气象信息服务单位开展的气象信息服务质量采取定期评价制度。三是信用管理。规定国务院和省级气象主管部门广泛征集服务单位的信用信息数据以及处理、反馈、公布程序,以此为服务单位建立长期的诚信档案,作为信用评级和最终奖惩的依据。   基本气象资料和预报产品是气象信息服务开展的基础,2001年11月实施的《气象资料共享管理办法》确立了气象资料共享使用的规则。第12条规定:“用户对各级气象主管组织提供的气象资料,只享有有限的、不排他的使用权。不得有偿或无偿转让从各级气象主管机构获得的气象资料,包括用户对这些气象资料进行单位换算、介质转换或者量度变形后形成的新资料,以及对其进行实质性加工后形成的新资料。”。
  除以上法律法规规章外,气象部门发布了《气象信息服务企业信用评价指标及等级划分》《气象信息服务单位运行记录规范》《气象信息服务单位服务文件归档管理规范》《气象信息服务单位年度报告编制规范》《气象信息传播常用用语》等行业标准。
  综上,气象预报预警传播管理制度相对完善,规定也比较具体,但比较适用于传播直接从气象部门获得的预报预警信息。对于利用新技术手段推演的气象预测信息或者从国外转载的天气信息,并向社会发布的行为,现有法律法规没有明确的管理规定。气象资料共享的管理制度己明显不适应当今管理需要,迫切需要思考大数据时代气象资料共享的使用规则。另外,气象服务的商业模式入行门槛较低,只需通过行政备案即可获得从业主体资格,主体责任归属大部分是在矛盾争议发生之后由政府部门确定。主体责任形式,法律法规规章的规定并不完善,对于什么情况下的违规行为可以进行何种形式的责任追究,并不十分明确。
  4对气象信息服务管理制度创新的思考
  在深化气象服务改革过程中,由政府单一部门提供气象信息服务发展为多元主体参与,气象信息服务的社会化进程依赖于“互联网+”与科技发展水平,以占用社会公共资源为前提,并最终又回归到服务社会的领域中。气象信息服务管理制度的构建,需要顺应发展趋势的建设性,既能保障公共利益,又避免将汹涌发展的产业视为洪水猛兽困于制度的笼中,扼杀推动经济发展与转型的动力。
  一是在统一发布制度基础上,针对利用新技术加工得到的天气预测结论,以及从国外等途径获得的非官方天气信息,建议进一步明確标注天气信息获得途径、技术方法等,明确政府管理部门、信息提供者以及用户的责任界限,以便用户明明白白的参考使用。
  二是在实行备案制的同时,对于涉及关系到公共安全、公共利益的气象信息服务,对于提供主体要求有相应的专业能力和条件,应考虑分级分类管理,比如重大工程项目的气候决策咨询、气候论证以及涉及对国家能源、核电等公共安全的气象信息服务等,应由专业能力较强的单位承担。
  三是当前气象信息服务单位提供气象数据的服务的行为,部分己超越现有气象资料使用的管理规定。各种形式转换或者数据加工有可能导致数据失真,导致用户通过不同途径获取的气象数据存在偏差,应尽快完善气象资料共享和使用的管理规则和标准规范。
  四是在完善气象部门管理制度的同时,应加强与互联网管理制度的衔接。目前气象信息服务不仅表现为专业网站、手机软件,还可被气象行业外的网络平台作为提升自身竞争力的服务工具,或直接引用气象数据,或嵌入跳转链接为平台用户提供气象预报。网络平台的使用者、管理者的责任机制有专门的办法进行规定,气象部门应建立与网络管理部门的有机联动。
  五是应进一步发挥行业协会的作用。服务行业协会是政府部门了解市场环境的窗口,对于政府的行政管理提供参考咨询,扮演着自律自查的内部管理者角色。
  六是建立社会参与的公开机制。商业化的互联网气象信息在不断发展的过程中,已经逐步牵扯到每一位公民的切身利益,因此公众参与也是必不可少的监督机制。经验表明,公众积极参与行为不仅能够获取更多的建议和意见,扩大监管的社会效力,而且也能够引导公众科学理性看待气象信息服务这个新兴产业,提高权利意识,减少不必要的社会矛盾。
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