以问题为导向提高政府采购质量和效率

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　　摘要：政府采购是国家财政支出管理的一个重要环节。近年来，国内政府采购规模逐年扩大，采购结构不断优化，采购制度日臻完善，但也暴露出许多问题。我们必须以这些问题为导向，切实提高政府采购的质量与效率。本文将就此展开探讨。
　　关键词：政府采购;问题;导向;质量;效率
　　中圖分类号：F812.45 文献标识码：A
　　政府采购是世界上最合理的公共财政支出制度。政府采购最早起源于西方18世纪末，随着工业化的发展，英国市场经济日益成熟，而政府机构、人员逐渐膨胀，承担的政府职能也越来越多。在这种情况下，英国政府于1782年设立国家文具公用局（后发展成物资供应部），专门负责为政府部门采购物资。1783年，刚刚建国的美国也开始进行大规模政府采购。19世纪，法国为建设运河、铁路等重大工程，也进行了大量政府采购。德国则为政府采购正式立法。经过200多年的发展，目前，发达国家政府采购制度己经成熟。
　　1992年我国向市场经济转轨，1996年上海率先尝试政府采购，2000年政府采购在全国正式铺开，2003年《中华人民共和国政府采购法》正式实行。
　　1政府采购与政府采购的作用
　　1.1政府采购
　　在我国，政府采购指的是国家各级机关、事业单位或团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物（是指各种形态和种类的物品，包括原材料、能源、设备、产品等）、工程（是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等）和服务的行为（是指除货物和工程以外的其他政府采购对象）。政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例;采用其他方式采购的，适用政府采购法及其实施条例，执行政府采购政策。
　　1.2政府采购的特点
　　1.2.1资金具有公共性
　　政府采购资金来源于财政性资金。财政性资金是指纳入预算管理的资金。
　　以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。因此，政府采购资金具有公共性。
　　1.2.2采购具有非赢利性
　　政府采购的目的是为了向公众提供公共消费品或公共服务，是为了履行政府应尽的管理职能，而不是为了生产或赚取中间差价。过去数十年来，我国一直存在较大的财政赤字，因此，政府采购的非赢利性特征更加明显。
　　1.2.3采购具有巨大的影响力
　　政府是一个国家最大的消费者，其购买力也决非小微企业、个体户、房地产商所能相比，政府采购行为对市场的影响非常大。据统计，欧盟各国政府采购规模占GDP的1/7（其中德国政府采购总额占其GDP的17%），美国政府采购超过了其GDP的1/4，各级政府每年要花近3万亿美元进行采购。
　　1.3政府采购的作用
　　1.3.1提高财政资金使用效率
　　政府财政支出一直较为粗放（俗称“大水漫灌”），实行政府采购制度，则可以进行精细化财政支出，有利于提高财政资金的使用效率（投入/产出比）。根据国际上的经验，实行政府采购可以节约10%以上的政府资金支出。
　　1.3.2加强宏观调控
　　市场经济始终存在着波动性与不确定性。通过政府采购，国家可以对市场运行进行逆周期调控：在经济过热时收缩采购规模，有利于抑制通货膨胀;在经济下行时扩大采购规模，有利于刺激内需。政府还可以通过有目的的采购主动调整产业结构，保护民族产业。二战后美国经济一直保持着平稳、较快的增长，没有重演1929年大萧条，有经济学家指出：在这其中，政府采购功不可没（数十年来，美国政府通过不断扩大国防采购，不仅建设了一支世界上最强大的军队，而且促进了本国重工业、航空航天工业与硅谷高技术产业的长期繁荣，还解决了数千万工人与数百万大学毕业生的就业问题）。
　　2我国政府采购的发展与存在的问题
　　2000年，我国启动政府采购，2001年，全国政府采购规模仅为328亿元，2017年增长到32114.3亿元，十七年间增长近九十八倍。从采购结构上来看，2017年货物类采购占政府采购总量的24.9%，工程类采购占总量的47.4%，服务类采购占总量的27.7%，超过了货物类采购，这不仅反映出采购结构正在逐步完善，同时也反映出国家正在大力支持第三产业发展。
　　在政府采购发展的过程中，也暴露出一些问题：
　　2.1政府采购监管机构、采购人和集中采购机构之间职责不清
　　《政府采购法》明文规定：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购;采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。但实际情况是各级财政部门设立的政府采购管理办公室负责采购需求、采购方式、并将采购任务下达给采购代理机构（采购代理机构是指集中采购机构和集中采购机构以外的采购代理机构）;采购人经政府采购管理办公室审批同意后，委托采购代理机构实施采购;集中采购机构接到政府采购任务通知书并接受采购人委托后才开始介入实施采购。
　　2.2效率低、周期长
　　政府采购从项目申报到货物验收，前后要经历公开招投标、落实采购资金、办理采购计划等几十个环节（仅招标环节就可以长达3个月），需要各个部门环环相扣、层层审批，过程繁琐复杂，最后形成叠加效应，以致政府采购周期可以长达半年至一年;而且政府采购预算编制往往较为粗糙，存在着项目不明确、不精细的情况，采购人员难以执行（采购中心年初预算规定的项目，往往要等到次年的1-2月才能完成）。 　　2.3采购人员素质偏低
　　由于我国长期实行计划经济体制，各级政府的财务人员已经非常熟悉计划体制下的封闭式、粗放型采购方式。但他们多年来囿于封闭式采购，难以适应市场经济的发展，在进行政府采购时，财务人员往往不知如何进行市场调查、商业谈判、合同管理（更不知学习美国、德国政府采购的先进经验）。目前，政府采购中心普遍缺乏专业化人才（有的市级采购中心只有19名工作人员，其中10人是临时工），尤其缺乏高素质、责任心强的评标专家。
　　3以问题为导向，提高政府采购的质量与效率
　　3.1完善政府采购预算管理
　　政府采购的起始环节是政府采购预算，为提高政府采购的效率，也为了治理政府采购中的寻租行为，必须完善政府预算管理。在編制采购预算时，必须坚持客观性、统一性、政策性的原则。所谓客观性，指的是必须精确划分常规需求（以往年采购为标准）与新增需求，以避免资金浪费;所谓政策性，指的是编制预算项目时必须明确资金来源，不得隐瞒其他收支，并体现国家的大政方针;所谓统一性，指的是必须按照国家规定的口径、方式进行预算编制。政府机关要为编制预制预留充足的时间，目前国内政府采购预算编制的时间不到4个月，采购中心的人员难有充分的时间收集、分析信息，只好草率应付;而美国编制政府采购预算一般耗时18个月，这是值得我们借鉴的。编制政府采购预算时，必须力求精细化，将预算的金额具体落实到每一项具体开支、深入到二级、三级、四级科目。
　　3.2进一步扩大政府采购的市场准入，完善招投标管理
　　从政府采购的实际运行情况来看，政府采购的市场准入存在着“看不见的门槛”：绝大多数政府采购项目都落到了国有大中型企业手上，而民营企业很少能够分到一杯羹。
　　政府采购的目的是为了促进市场经济的完善与发展，而不能搞“肥水不流外人田”。必须扩大政府采购的市场准入，鼓励民营企业、外资企业参与招投标竞争，让那些有资质、有信誉的企业依靠自己的技术实力脱颖而出。同时，要严厉打击提前透露标底、投标方合伙“围标”“陪标”等乱象。
　　3.3引入信息化系统，实行全过程信息化政府采购
　　政府采购十多年的实践证明：人工管理模式已经落后于时代，不仅浪费大量的人力、物力、财力，而且人为延长了政府采购的周期。运用先进的信息化系统，实行信息化采购管理则可以补上这一短板。例如，政府采购中心可以引入ERP系统，对采购财务进行集中管理，将采购款项、采购工程、采购货物、采购服务等信息全部汇总到一个数据库，通过ERP系统自动生成采购计划。ERP系统与各个环节联通后，各个部门可以同时进行在线审批，这样就可以大大提高审批的效率。采购人员还可以设置预警模块，当采购金额超过成本时，EPR系统便进行自动报警。
　　通过ERP系统，对政府采购的资金流进行全过程实时监控，这样不仅实现了透明化、精细化管理，而且可以堵死所有的贪腐漏洞。
　　3.4加强人才建设
　　落实一切工作的关键在于人，在于人才。各级政府必须加大培训力度，强化采购人员的岗位技能与专业素质（采购人员必须熟悉招投标、预算编制、财政资金拨付流程、政府会计、合同管理、国际贸易等各方面的知识）。要引入内部竞争与淘汰机制，并实行定期绩效考核，使采购人员队伍始终保持旺盛的热情，发挥工匠精神，兢兢业业地做好本职工作。
　　当前，国内政府采购呈现出明显的“双轨制”特征，而且这种局面在今后很长一段时期内难以改变。所以，我们更应当知难而上，以问题为导向，加强自身建设，不断提高政府采购的质量与效率。
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