公民网络参与政策评估的现状及应对

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　　摘要：在公共政策的评估过程中，互联网在其中的作用越来越明显，公民网络参与政策评估成为当前政策评估的主要方式但目前关于公民网络参与政策评估的研究却较少。因此，本文以当前我国公民网络参与公共政策评估体系的现状为研究对象，探讨政府应如何完善公民网络参与政策评估的途径建设，具有重要的现实意义。
　　关键词：网络议政：政策评估
　　中图分类号：D668 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）018-0026-02
　　一、问题的提出
　　公共政策是社会公共权威机构为确保社会朝着政治系统所确定的方向发展，通过广泛的参与和连续的抉择，解决社会公共问题的公共管理活动过程。它通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式体现出来。我国公共政策的实施主体是政府，面向的群体是公众。政府通过公共政策对社会资源进行再分配，调整社会利益分配的不平衡状态，促进社会公平，缓和社会矛盾。为了制定科学和合理的公共政策，政府必须在充分体察社情民意的基础上制定公共政策;另一方面，作为政策的实施对象，公民也可以通过各种方式向政府表达自身的合理诉求，促进政策制定符合基本民情民意。这是一个政府与公民之间双向互动的过程，对于政府来说，公民主动表达自身诉求使政府的政策决策更加符合民生，对公民来说，参与政策制定过程不仅行使了自身权利，还从中获得实在的利益。
　　公共政策过程是由政府主导的，但由于社会问题的复杂多变，牵涉众多行动主体，政府单方面收集各种信息作为政策决策的参考已经无法反映社会问题的真正面目，政策制定需要全体公民的积极参与，为政府政策决策提供多方面的信息来源，反映社会问题的本质和人民群众的呼声。网络时代，中国的网民规模已经是一个庞大的基数。根据中国互联网信息中心发布的第43次《中国互联网络发展状况统计报告》统计，截至2018年12月底，我国网民规模已达到8.29亿，普及率达到59.6%。2018年，我国在线政务服务用户规模达到3.94亿，占总体网民的47.5%，“互联网+政务服务”借助网络红利深化发展，通过网络，公民可以更加方便和快捷地表达自身的利益诉求。
　　二、公民网络参与政策评估的平台
　　公民通过网络参与政策评估的过程是网络时代公民参政议政的重要途径。与传统的参政议政方式不同的是，网络可以突破时间和空间的局限，充分收集民意，降低公民参政议政的成本。公民网络参与政策评估需要借助各种网络平台，如微博、网络社区、新闻门户、网络直播等。网络给公民提供是一个完全平等的参政议政空间，每一位公民的发声都能被看到，公民不再需要通过中间人表达自身诉求，而是直接参与到政策决策的过程当中，参政议政变得更加便捷。
　　1.微博等网络即时社区
　　微博作为及时性、开放性的社交网站，具备其他网络社区所不具备的优势，极易发酵热点事件，引发全社会的关注。网民在微博上发布文字、图片、视频等形式的信息，畅通无阻的发表自己对社会事件的态度或参与政治议题讨论。尤其在政务微博迅猛发展后，微博上对公共政策的讨论更加方便。2019年1月，人民网舆情数据中心发布了《2018政务指数·微博影响力报告》，报告显示，截止2018年底，政务微博的总阅读量达到3890亿，政务微博的规模和影响力实现持续稳定增长，在履行政务信息公开职能之外，对于社会突发事件的关注和及时反应也在不断扩大政务微博的影响力。
　　2.网易、澎湃、今日头条等新闻门户平台
　　网易、澎湃等一些新闻门户网站和以今日头条为代表信息分发网站，网民就各项政策发表自己的政冶见解和看法。一些官方和有影响力的新闻门户，由于访问量大，影响强，加之网络信息的传播速度非常快，可以使网上发表的言论迅速传播，进而引起强烈的社会反响，形成网络舆论，使得政府不得不重视他们所关注的问题。这些新闻门户平台成为网民讨论问题、发表意见、进行利益表达的新载体，就某一话题展开讨论，这些讨论中包含大量关于政府事务和公共政策的内容，成为公民网络参与政策评估的新形式。
　　3.以电视问政为代表的网络在线直播
　　通过网络在线直播连接政策决策的代表和公民两大群体，网友就自身关心的问题提问，政府代表当场作出回答这种问政形式也在如火如荼发展，近几年两会期间，多位全国人大代表、政协委员在新华网等门户网站参与两会特别访谈，与广大网友在线交流。海内外网民通过网络向代表和委员提问，代表和委员就网友关注的重点问题给出回答。近年来，各级政府也在广泛开拓新型网络政务公开通道，2007年，武汉市第一次举办了关于“保障性住房、交通秩序、城市环境”等社会问题的“电视问政”节目，此后，全国各城市开启了电视问政的潮流，并不断向县域下沉。从第一次举办开始，武汉的电视问政不断进行探索，现已固定为每年7月“期中考”和12月“期末考”两次电视问政，将民众关心的社会问题搬上荧屏，进行现场的官民互动。一地发芽，遍地开花，电视问政已成遍地开花之势，已经为人民群众所熟悉。
　　三、公民网络参与政策评估的行为特征
　　互联网让信息的搜集变得更加便利，网民这一群体主体庞大，成分复杂，表达自身诉求的方式也千差万别。通过对诸多社会公共事件中网民行为特征的研究，公民网络参与政策评估体现出三大行为特征：即非理性与理性参与之间的混杂，习惯性怀疑政策实施的效果和热衷于舆论批评和施压。
　　1.理性与非理性参与的混杂
　　网络的开放、去中心的特点为公民自由地表达观点和看法提供了便利，许多网民的言论都缺乏理性的思考，仅仅是一种不负责任的情络发泄。并不能做到客观公正地去评价一项公共政策，他们根本不了解政策的内容是什么，也不知道政策执行后究竟产生了什么样的效果。有一些网民只要发现了政策方案的制定或执行中出现了问题，就将这项政策说成一无是处，抹杀了政策的积极作用。当然，在网民参与政策评估过程中，理眭言论也不在少数，这一类网民大多教育程度较高，能对社会问题进行理智的分析和探讨，表达自身观点和意见。但与这种理性的言論相比，非理性言论的占据了大多数，鉴于非理性言论极强的煽动性，我们应该对其给予更多地关注。网络上非理性言论跟风很大程度上是因为虽然互联网提供了发布信息的便利，但没有完善的信息审核机制，任何信息都能得到发布，网民被一些非理性言论误导，这也暴露出中国的网络审查制度还远未完善，国家网信办对网上虚假信息的监管力度还远远不够的问题。 　　2.习惯性怀疑政策实施的效果
　　部分网民由于对政府的不信任态度，对于政府实施的公共政策采取习惯性怀疑和否定的态度，并在网络上发布不实言论，对社会公众造成误导。这种怀疑态度的产生一方面源于部分政府的不作为态度，近年来发生的一些恶劣社会事件中，政府在其中不作为，任由社会事件发酵引发不良后果，经过新闻媒体和网络平台曝光后，公民对政府的不信任情绪开始蔓延。另一方面，由于社会问题的复杂性，政府所采取的措施未能很好的解决问题，引发公众对政府能力的怀疑倾向。
　　3.热衷于舆论批评和施压
　　部分公民热衷于批评公共政策的实施效果，甚至在政策还未制定之前，就公开否定和批评政策的公平性和科学性。2018年，澎湃新闻的一份非官方调查显示，30.7%的受访人说在网络上发表过负面消息，47.6%的人认为如今网络上的负面消息多于正面消息。这份调查反映出公民倾向于否定政府实施的公共政策，网民庞大的群体数量和热衷于发表“负面评论”的习惯使得政府获取公众的信任越来越难，民众对于政府的认可度变低，严重损害了一些公民网络参与政策评估的积极性。
　　四、完善公民网络参与政策评估的措施和途径
　　与政策制定和执行相比，政府对政策评估的重视程度远远不够，公共政策的实施过程中，忽略实施效果和实施影响。尤其值得注意的是，政策实施出现问题时，缺乏政策调整及问责机制。其根本原因是因为缺乏对政策的评估以及我国的政策评估体系以官方政策评估为主导，公民参与政策评估的渠道少之又少，导致政策评估只存在于官方的政策评估报告中，公共政策实施的对象往往难以表达自身对政策实施的意见。网络出现之前，收集公民意見成本之高使得公民参与政策评估难以实现。而新世纪以来网络的兴起和网民群体的迅速扩大为公民参与政策评估提供了极大便利，广纳民意成为可能，公民在网上对政策实施发表意见正在成为公民参政议政的重要方式。公民网络参与政策评估为政府公共政策的调整提供参考，进一步改进政府的执政水平和执政效能。需要注意的是，互联网虽然给公民参与政策评估提供了渠道，但它也成为了公民发泄对政府不满情绪的聚集地，为政府解决社会问题增加了难度，因此，完善公民网络参与政策评估的途径和措施，规范引导公民网络参与政策评估过程尤为重要。
　　1.制定网络政策评估机制和标准
　　无序的网络议政正在降低民众对于政府的信任感，建立规范化的网络政策评估机制势在必行。通过将公共政策执行的各个环节进行网上公示，在保证公众对公共政策相关细节的知情权的基础上，制定与公共政策执行过程相配套的网络评估制度，引导公民理性有序地进行政策评估，尽可能避免非理性言论遮掩民众对公共政策的真实反应，做到对政策执行进行全面公正的评估，并形成系统的评估报告，向社会公众公开，接受全民监督。政府在获得评估报告之后，应切实依据民众的意见对于政策执行中的偏差和不合理情况进行及时调整，避免可能造成的社会问题。
　　在建立网络政策评估机制过程中，还应着重注意评估标准的制定，在现实的政治生活中，由于公共政策自身涉及利益的复杂性，很难制定统一的标准进行政策评估。学者陈振明曾提出以生产力、效益、效率、公平和政策回应度五个标准来作为一般『生政策评估的参考，这一标准从公共政策对生产力、社会效益、生产效率、社会公平性以及民众对政策的叫好度来评估公共政策，具有一定程度的科学性，可以为网络政策评估标准所采用。
　　2.构建公民网络参与政策评估的制度平台
　　近年来，电子政务的快速发展为公民网络参与政策评估提供了有利条件，依托现有的电子政务平台，增加政策评估的服务，为公民有序参与政策评估提供专门化平台。建设网络政策评估平台对原有的政府政策评估机制必然会造成冲击，需要各级政府以极大的魄力接受来自公众的评价。基于这一现实因素，建设网络政策评估平台可以采取试点的做法，先在试点地方电子政务平台增加政策评估入口，加大对公众的宣传，鼓励公众参与到政策评估中来。通过在试验中不断总结好的做法，使网络政策评估逐渐成为各级政府政策执行之后的必经环节，督促政府关心民意，以公众的需求为制定公共政策的导向。
　　3.提高公民网络参与政策评估的意识和能力
　　公民网络参与政策评估还需要公民自身不断提高参政议政的主体意识和能力，把参与政策评估作为行使基本权利的途径，提高参与的热情，另一方面，政府应对公民的意见给予足够的重视，才能真正调动公民参与政策评估的热情和积极性。同时，公民的参政议政能力也关系到公民能否对政治评估提出有效意见，一些公共政策对于普通民众来说超过了他们的知识范围，政府作为政策制定的主体应当请相关专家向民众普及专业知识，解答公众的疑惑，降低公民参与政策评估的门槛。公民网络参与政策评估能力的提高还有赖于各级政府尽可能多的提供参与政策评估的实践，在实践中提高参政议政能力，才能为政策评估建言献策，避免被网络上的非理性言论迷惑。
　　五、结语
　　网络的发展对于推动公民参与政策评估有重大意义，是一种新型的参政议政方式，为公共政策的制定和实施提供了新的监督方式。但目前公民网络参与政策评估还处于非常不成熟的阶段，主要表现为非理性与理性混乱、多元立场冲突、不信任感、热衷于舆论批评和施压、以及管制下的游击式无序参与。这些问题与现实社会问题的复杂性、现有政策评估体系不健全以及网民素质等因素有重大关联。要实现网民理性和有序的参与政策评估，首先要为公民网络参与政策评估提供一个良好的大环境，制定网络政策评估机制和标准，其次，借助电子政务，构建公民网络参与政策评估的制度平台，同时，政府要注重提高公民网络参与政策评估的主体意识和参与能力。
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