日本公害纠纷处理机制对我国的启示
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摘要：“东京大气污染案”是"日本公害“中非常典型的案例。公害纠纷处理机制是指拥有司法裁判权利的国家政府或机关对于被害者和加害的其他企事业单位发生的公害纠纷所进行的公正、迅速的处理制度，日本具有独立处理公害纠纷的机构：“公害调整委员会”和“都道府县公害审查会”，在日本发生的公害纠纷中发挥了重大作用，并且取得了不错的成果，其调解方法以及途径是非常值得我国借鉴的。
关键词：公害纠纷 处理机制 东京大气污染案
一、日本公害纠纷处理机制概述
公害纠纷是指由于工业或人类其他活动而造成的大气污染纠纷、水质污染纠纷、土壤污染纠纷、噪声、振动、地面下沉、恶臭气味等所引起的纠纷。公害纠纷处理机制是指拥有司法裁判权利的国家政府及机关对于被害者和加害的其他企事业单位发生的公害纠纷所进行的公正、迅速的处理制度。日本公害纠纷处理机制主要是根据 《公害纠纷处理法》和《公害调整委员会设置法》建立的，内容包括以下两个方面：
第一，一方面是日本设有专门处理公害纠纷的机构，处理公害纠纷的机构分为两级： “公害调整委员会”和“都道府县公害审查会”。公害调整委员会和都道府县公害审查会并不是属于上下级的关系，是根据管辖范围以及职责等性质分类的，都道府县公害审查会处理的范围比较小，公害调整委员会则主要处理重大的公害纠纷，二者都具有独立性，且二者都是按照法律规定来构建的机构，可以说是准司法机构，其中工作人员的权力类似于司法机构中工作人员的权力。
第二，另一方面是本文谈论的“公害纠纷处理机制”在案件审理及处理中所用到的方法以及相关程序等，公害纠纷的处理方法有斡旋、调解、仲裁、裁定等;后来又加入了裁定程序，分为责任裁定和原因裁定，下文将有详细描述。上述二种裁定并不是绝对的被受到认可的，但是，其中的原因裁定有利于缩小裁定的范围以及及时地去采取相应的措施，并不是一次裁定就可以决定整个事件的走向或结果，而且也有利于减轻当事人的负担。日本在公害纠纷处理机制中还有苦情相谈制度，也是创新之处，是我国所没有涉及的。苦情相谈制度是日本公害纠纷处理的过程中国家或机关与被害人之间直接的沟通，具有比较高的效率，国家或机关从中采取斡旋、劝告等方式来进行处理。
二、日本东京大气污染案概述
第一，自20世纪60年代以来，随着东京整个交通网络的完工和汽车数量的迅速增加，汽车尾气造成的环境污染日益严重。在道路附近的居民中患有哮喘，肺气肿和支气管炎的人病情变得更加严重，人数也在急剧增加，并且一些患者已经去世。1996年间，百余名死者家属向法院提起了诉讼，日本政府，东京都自治政府，首都高速公路公司和7辆汽车制造公司作为被告被要求赔偿这些死者的损失，并即刻停止向相关区域排放废气。在接下来的几年中，遭受同样损害的原告分别向同一被告提起诉讼。诉讼的次数高达6次，原告的总人数高达633名。时隔六年，这起诉讼也终于有了判决。
第二，在这次判决中，被告被判处了赔偿死者损失并承担责任，但是上诉请求中的“即刻停止向相关区域排放废气”被驳回。在赔偿责任方面，地方法院认定，被告没有采取有利于减少道路附近居民受到的伤害的有效措施。对于大气污染来说，通过改进技术或有条件限制车辆流量并制定实际且可行的车辆排放标准，控制废气的排放是非常有可行性的。在确定七家汽车制造商的责任时，法院裁定汽车制造商不对损害赔偿负责，因为在证据中，很难确定这些汽车公司与原告损害之间的因果关系。然而，法院还明确表示汽车制造商应履行其企业社会责任，其车辆排放标准应限于环境省（环境部）确立的关于二氧化氮和浮游颗粒物排放的标准。大量汽车集中在一个区域，可能导致该区域居民患上哮喘或支气管疾病，甚至有可能是更加严重的疾病。
第三，在这个案件中，法院并不支持原告在上诉中提出的要求停止废气排放的请求，因为本案中涉及的道路范围比较广，并且实施起来有一定的难度，且由此引起的损害的估量不应该是与赔偿损害的衡量标准相比的。在东京法院的判决中，原告与被告都有不满意的地方，而且在2002年期间两次向法院提起了诉讼。在第一次诉讼的上诉期间，第二至第六次诉讼在东京地方法院同时进行了审理。在第一次诉讼结束后，法院向原告与被告双方提出和解，希望原被告双方可以稳妥的解决问题，时隔一年后，原告与被告终于达成了和解协议，这起纠纷终于了结，整个案件过程中，原告百余人因污染而染上的疾病去世。
第四，达成的和解协议主要有三方面内容：首先，被告资助建立医疗费补贴制度，其次，被告必须采取环境措施来控制汽车的废气污染，第三，解决金的问题将由七家汽车制造商承担。在赔偿问题上，和解协议约定的内容有：国家建立医疗费补助制度，解决遭到污染的患者的医疗费用问题。其中，日本政府向医疗基金支付了60亿日元，7家汽车制造公司支付了33亿日元。首都高速公路支付了5亿日元。此外，上述的解决金问题由七家汽车公司支付了12亿日元。
第五，法院认为，通过和解解决东京空气污染案件争议的更好的方法是和解。因为在第一起诉讼中，上诉案件中的档案数量超过了10万页，原告人数非常多，并且死亡的人数也非常多，案件的内容非常复杂。在事实的判定和因果关系方面也存在许多有争议的问题。如果直接用判决来解决东京大氣污染案会存在许多无法解决的问题。原告也对通过和解解决问题表示满意并且认为，和解的内容是原告共同努力的结果。但原告认为，尽管诉讼结束了，但原告对“能够自由、放心地呼吸空气”的愿望并没有停止，并且还将开启新一轮的“战斗”。未来，原告将为推动被告进一步改善东京大气污染状况作出不懈努力。为了监督被告是否实施了污染防治措施以改善空气污染，东京都市区道路交通环境改善联络处协会将按照和解协议成立，这个组织将由东京都自治政府、七家汽车厂商以及国家相关机构共同构建。
三、日本公害纠纷处理机制的内容
日本的《公害纠纷处理法》和《公害等调整委员会设置法》，明确规定了处理公害纠纷的范围，处理机制，以及上文所提到的处理方法和程序。使公害纠纷处理“有法可依”。具体内容有： （一）专门性的处理机构
全国设立公害调整委员会、在都道府县设立公害审查会。公害调整委员会是一个独立的行政委员会，委员会中委员长及委员的身份受到法律保障，只要没有固定的理由，就不能违背他的意愿而被解雇。都道府县公害审查会的组成委员须为9名以上15名以下，任命和解雇也是基于议会的同意。由于公害纠纷处理机构是一个纠纷处理机构，其行为与公共纠纷当事方之间的司法角色相似，它必须保证其独立性和中立性。因此，公害调整委员会和都道府县公害审查会独立行使其职权。
公害调整委员会和都道府县设立的公害审查会管辖范围不同：公害调整委员会主要负责处理重大公害案件、案发范围广以及跨行政区域的案件。例如公害调整委员会参与了水俣病案、大阪机场噪音调解案等案件;都道府县设立的公害审查会主要负责处理噪音污染、大气污染以及工厂废弃物引起的水质污染等案件，上述东京大气污染显然属于重大公害案件，直到纠纷和解时，造成107人死亡，还涉及六百余人的身体健康受损。
这两个专门性的处理机构主要采取“调解”的方式，进而做出非常细致、认真的处理，防止大多数公害事件发生进一步恶化，可以说，日本的公害纠纷处理机制取得了非常好的效果。
（二）公害纠纷处理的具体途径
1.斡旋。第三方为争议各方提供了便利的联系和谈判条件，并提出自己的建议或传达当事人的意见进行处理。
2.调解。调解是指双方或多方当事人就争议的权利、义务，在公害调整委员会和都道府县设立的公害审查会有关组织主持下，自愿进行协议，通過较为稳妥的方式来解决纠纷的办法。
3.仲裁。是指由双方当事人协议将争议提交给（具有公认地位的）第三方，由该第三方对争议的事故原因及过程结果进行评判并作出判决的一种解决方法。
4.裁定。裁决是司法机关在诉讼程序中对程序性或部分实体问题作出的决定。又分为责任裁定和原因裁定两种：
责任裁定：它是指公害调整委员会根据一方当事人的申请对公害造成的损害赔偿提出异议时对损害赔偿责任的裁定。责任裁定由专门的行政委员会成员结合其专业知识等方面，快速且公正的解决有关公害造成的损害赔偿纠纷。因此，在提出赔偿责任申请的情况下，上诉法院可以暂停诉讼程序直至确定赔偿责任。但是，法律不承认这种赔偿责任的裁定必然具有公共权力判决的性质（最终确定当事人的损害赔偿责任）《公害纠纷处理法》规定，对责任裁定不满的一方应限于原裁定书送达之日起30天，并可提出向法院提起关于赔偿的民事诉讼，要求对损害赔偿作出判决。
原因裁定：原因裁定是指公害纠纷产生时，在对损害的原因有争议时，上述两个专门性处理机构根据当事人的申请作出关于损害原因的裁定。原则上是主张受害的一方指出特定的加害人请求进行裁定，日本的《公害纠纷处理法》规定，如果由于特殊原因没有特定的加害者，也可以在不指明另一方的情况下申请裁定。该制度允许受害者申请作为专门机构的公害调整委员会以确定因果关系。此外，之后事实已经澄清，当事人之间的赔偿和其他纠纷问题的解决实际上会变得更加容易。
在日本公害纠纷处理机制中，调解起到了比较大的作用，因为调解非常注重当事人之间的对话，而且价格较低，不会增加受害者的心理负担，给了双方一个平等的机会，可以促进当事人之间维持良好的关系，现实来看，日本的公害纠纷处理机制确实取得了比较大的成功。
四、日本公害纠纷处理机制对我国的启示
第一，我国应当建立处理环境污染纠纷的专门性机构。从我国国情来看，我国的机构设置呈精简的趋势，成立一个独立解决环境污染纠纷的专门性机构显然不现实，我国的处理机构是具有环境监督管理的行政机关，因为环境污染纠纷只是作为环保部门的一部分工作，所以可以在环保部门下属单位设立一个专门处理环境污染纠纷的机构，类似于司法局和公证处的关系，使其附属于环保部门，这样可以使得受害者方便地找到直接管理环境污染纠纷的地方，不至于“病急乱投医”，会使得环境污染纠纷处理起来方便许多，相信也会得到大家的认可。
第二，我国应采取自愿调解为主的原则，辅之与强制调解，毕竟当事人有权处分自己的权利，能否形成调解的局面，决定于当事人，若企业不愿达成协议，可对其施加一定的压力，但是这样会过度的行使行政机关的权力，在我国并没有法律依据，当然，能实现自愿调解最好，不仅可以缓和双方的关系，还对整个纠纷有一定的促进作用。所以，我国应采取自愿调解为主的原则，辅之于强制调解。
第三，上述我国应当成立处理环境污染纠纷的专门性机构，在这里还应注重专业人才的使用，环境污染纠纷，不管是事件的原因还是事件的发生过程，都需要具备专业知识的人才，因为环境污染纠纷的涉及面非常广，例如物理、化学、生物等知识，都需要对整个案件所涉及到的地方有很细致的了解，不仅需要法律知识，更加需要相关知识的结合，才可以公正合理的处理每一个案件。
第四，在当事人和企业之间形成了调解协议之后，要尽力去帮助协议实现。在我国的环境污染纠纷调解机构调解后，他们不会去询问是否可以达成调解协议。当受害人没有得到自己想要的或者结果不如意时，就会向法院直接提起诉讼。事实上，行政调解的初衷是在争议的早期阶段可以解决问题，如果受害人不去询问，不去努力，也就达不到所谓“调解”的效果，同时也违背了初衷。
第五，处理纠纷的费用由国家负责的方式进行。在受害者受到损害之后，必然要寻求帮助来维护自己应有的权利以及向加害方索要赔偿，但是诉讼过程中若程序、鉴定等费用都由当事人来承担的话，必然会加重受害者的经济压力以及心理负担，当然，除法律规定的程序及鉴定费用由国家承担除外，受害者作为被加害的一方，处于弱势地位，而且会有部分负担费用困难的群体，在这种情况下，国家应允许受害者申请适当减免或者延迟交付这些费用，可以说需要有些规定来偏向被加害的受害者群体，这样，也会对受害者的心理上有适当的宽慰，间接也可以达到“调解”或“和解”的目的。
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（作者单位：山西财经大学）
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