高质量发展背景下加快国库信息化建设的思考
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摘 要：随着我国经济转向高质量发展阶段，加快国库信息化建设、推动央行经理国库高质量发展具有十分重要意义。当前，我国国库信息化建设面临系统零碎分散、管理制度陈旧、系统性能薄弱、系统功能欠缺、應急灾备落后等挑战，我国实施国家金库工程为改变这一现状提供契机。本文梳理发达国家国库信息化建设相关经验，提出加快我国国库信息化建设的相关建议。
关键词：国库信息化;国家金库工程;央行经理国库
DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.06.010
中图分类号：F832.31 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2019）06-0072-08
一、新时代加快国库信息化建设的重要意义
（一）加快国库信息化建设是推进国库高质量发展的核心动力
国库作为国家的“钱袋子”，是政府进行经济和财政治理的物质保障。随着中国特色社会主义进入新时代，我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这对推进国库高质量发展提出了全新要求。中国人民银行副行长陈雨露（2017）指出，要充分发挥科技创新在全面创新中的引领作用，以实施国家金库工程为契机，加快国库信息化建设，为国库业务发展提供强有力的支撑。国库信息化建设作为科技创新与应用在国库领域内的具体体现，是推动国库发展质量变革、效率变革、动力变革的核心与关键。因此，必须加快国库信息化建设，为国库高质量发展、建设与现代化经济体系相适应的现代化国库提供强大动力。
（二）加快国库信息化建设是深化预算管理制度改革的内在要求
国库作为政府公共服务供给体系中的一类重要主体，处于国家预算资金运行的中枢环节，肩负着对国家预算收支的执行、监督、反映和促进等法定职责。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）对深化预算管理制度改革做了全方位的部署，明确了关于完善政府预算体系、预算管理、预算控制、预算执行、预算公开等一系列改革任务，其中多项任务对加快国库信息化建设、深化国库服务供给侧改革、促进国家治理体系与治理能力现代化提出了内在要求。如完善政府预算体系与推进预算公开要求，国库应通过加快信息化建设，支持政府全部收入上缴国库，在“国库一本账”中反映所有政府收入与支出及其库存变动;加强财政收入管理要求，国库应通过加快信息化建设，优化税收和非税收入的征缴入库管理;加强预算执行管理要求，国库应通过加快信息化建设，提高国库资金收支运行效率。
（三）加快国库信息化建设是满足人民对美好生活向往的必要手段
国库资金主要用于提供公共服务，经理国库业务关系到全体人民的生产生活。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。作为央行提供基础性金融服务的窗口，国库以直接和间接的方式来满足民众的公共服务需要，一方面通过拓展高效便捷的多元化税费缴库渠道，降低制度性交易成本，使纳税人足不出户即可完成税费缴库，直接服务于纳税人或缴费人;另一方面通过协助财政、税务、海关等部门及时准确完成各类预算资金收支任务，促进其公共职能的正常履行，保障整个公共服务供给体系的顺利运转，间接服务于广大人民。伴随着互联网革命所带来的社会治理开放化、多样化、精细化发展，人民群众和相关部门对国库服务的电子化、网络化、智能化提出了更高要求，迫切要求国库充分运用“互联网+”理念来实现更加平衡、更加充分的发展。
（四）加快国库信息化建设是开展国库大数据应用的前提
数据是国库监督、反映、促进国家预算收支执行的基础，对数据的有效管理和运用是国库顺利履职的保障。在国库业务办理过程中，会产生大量关于预算收入、支出、库存变动情况的数据，且随着财、税、关、库、银横向联网范围的不断拓展，国库流转的数据种类越来越多、数量越来越大，如何管理、运用好这些数据，成为了新时代国库提升履职能力和水平面临的重大瓶颈。目前，国库管理信息系统（TMIS）负责对国库办理业务产生的部分预算收支数据进行集中存储和加工整理，处理的数据对象范围较窄，功能较为单一，无法满足大数据时代跨部门数据交换共享及对数据进行深度挖掘分析的需要。因此，亟需通过加快国库信息化建设来充分整合、挖掘、呈现国库各类数据资源，努力构建用数据说话的“数字国库”。
二、当前我国国库信息化建设面临的挑战
（一）国库业务系统建设分散脱节，系统功能设置重叠
一是业务系统建设分散脱节。当前以国库信息处理系统（TIPS）、国库会计数据集中系统（TCBS）和国库管理信息系统（TMIS）为核心的国库业务管理系统架构已经形成，但TIPS尚未实现征收机关和联网业务种类的全覆盖，各地人民银行国库各自开发了一批横向联网系统、数据分析辅助系统、非现场监管系统等地方业务系统。同时，人民银行国库全面使用TCBS后，商业银行代理国库仍然使用国库会计核算系统（TBS）处理会计核算业务。各系统之间、各地区之间、经理国库与代理国库之间系统相互脱节，导致系统网络结构复杂，系统运维难度大，数据处理使用效率低。二是系统功能设置重叠。虽然第二代TIPS建设将3T系统的代码参数、角色用户权限、定时任务管理、系统操作日志等功能通过新规划的运行管理子系统进行管理和设置，为国库信息化建设的长远规划打好了基础，但当前“3T”系统尚未统一到集成平台，建设运维相对独立，TCBS、TMIS、国库监管子系统仍单独设置了运行管理子系统或模块管理机构、用户、业务参数等公共参数，导致相同参数重复维护、重复校验、重复存储，增加技术运维及业务操作工作量，造成资源浪费，甚至因为参数维护不同步影响国库业务处理。 （二）管理制度建设滞后，制约国库信息化发展进程
一是国库信息化基础制度缺失。目前，国库信息化建设要求零星分布于业务管理制度中，对今后一段时期特别是金库工程规划下的国库信息化建设缺乏一整套完整规范的指导性制度，导致地方特色服务平台建设做法不一、标准不一、进度不一，通过前置系统接入国库核心业务系统改造难度大，影响国库信息化建设全局。二是业务管理制度陈旧。现有制度对电子凭证、电子签章的安全认证问题缺乏有效、准确、全面的规范，且尚未涵盖全部国库资金电子业务，在一定程度上存在制度的空白和真空。由于电子数据效力认定缺乏制度依据，导致实际工作中纸质凭证与电子信息共存，电子对账功能难以取代纸质对账，对电子数据进行的预算监督难以推进，制约国库业务信息化发展进程。三是业务监管制度陈旧。目前国库对商业银行代理国库业务监督的依据主要是《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》，但该办法主要针对未实现横向联网的商业银行代理国库业务的管理，不能指导横向联网背景下对商业银行代理国库的非现场监管技术实践，难以通过电子数据监督实现监督关口前移。
（三）系统数据挖掘功能欠缺，无法满足国库全面履职需要
一是接收数据信息不全。國库数据具备容量、速度、类型和价值的大数据特征，但“3T”系统未能全面整合二代TIPS、TCBS以及地方横联系统的海量数据，信息采集面窄、源头明细信息丢失、数据分布零散。如TCBS通过导盘的方式间接获取地方横联系统数据，导致纳税人缴款明细数据、预算单位集中支付支拨明细数据缺失;TMIS统计分析模块自动接收TCBS处理完的预算收支数据，导致纳税人信息、收付款人信息、附言等原始数据缺失。二是数据综合加工应用层次低。由于缺少数据挖掘，机器学习、风控模型等大数据分析技术，难以挖掘出关联数据中蕴藏的深层次关系，直接降低国库数据在信息服务、预算监督、非现场监管（过程中）的应用价值。如TMIS统计分析子系统主要采用比较分析和结构分析等传统分析方法，报表展示内容局限于规模、速度、结构等基础指标，未能提供数据关联分析和综合分析，难以揭示国库资金运行规律及经济金融发展中存在的问题;国库监管系统主要采用预设参数对单笔业务及预算收支报表进行比对，监督重点未能向自动化或智能化监督模式下的风险监控转变，监督面局限于人行经理国库业务，未能覆盖对商业银行代理国库业务监督。三是用户友好性有待提高。数据展示与用户交互性差，未能实现国库数据多层次、多维度自由抓取组合，未能根据用户偏好提供个性化报表展示;数据展示可视化程度低，未能提供智能预警、图表分析、数据报告等多种形式的可视化数据分析结果。
（四）应急灾备落后，应对突发事件能力亟待提高
一是TCBS、TMIS容灾级别较低。国库业务数据集中处理模式下，虽然有利于系统平台统一维护、升级和管理，但随着国库信息化建设的推进，财政、税务、海关、商业银行以及纳税人对国库信息化系统的依赖程度越来越高，并由此导致运行风险高度集中。目前，在人民银行系统内，只有二代TIPS采用“双活”数据中心模式，基于“双活”技术的容灾系统尚未全面创建，现有的TCBS、TMIS系统应急备份级别较低，远程数据无法实时备份和零丢失，应用软件无法实时无缝切换，系统恢复能力有限。二是TBS应急保障能力弱化。目前，TCBS建有灾备环境、应急环境作为应急保障外，同时将TBS作为TCBS应急备用系统，对于保证国库会计核算业务连续运行、账务完整和资金安全具有重要作用。但人民银行国库上线TCBS后，TBS优化更新停滞，同时分散摆放的TBS存在服务器老化、更新困难、设备成本高、县支库运维水平不达标等问题，影响TBS的应急保障能力。
三、发达国家国库信息化建设经验与启示
以美国、加拿大、法国、意大利等为代表的发达国家具有规范和先进的国库信息系统，其国库信息化建设的成功经验值得我国学习和借鉴。
（一）推进国库信息系统一体化建设，促进系统互通融合
发达国家通过强化顶层设计，建立了高度电子化和集中化的国库信息系统统一平台，实现国库系统、资金、信息等资源的高效整合，有效克服了系统分散脱节、功能重叠等问题。如法国建立国库信息系统（SIFT），该系统为国库业务提供一体化和全方位的支持，由市场系统、流动资金、信息中心系统①这三个互通共享的子系统组成，可实现横向、安全、智能化的市场交易管理（国家债券发行、债务积极管理和流动资金投资），自动完成国库收支的账目记录，并对法国央行的主体账目加以指导控制（国库现金流预测、实时跟踪国库收支账目变化和决策辅助分析）。意大利建立公共机构支出信息系统（SIOPE），该系统采取集中化的模式，系统参与方包括财政经济部、国家统计局、央行、商业银行及公共行政机构，通过统一的系统平台和相互连接的信息化网络，SIOPE能够自动记录并实时向国库部门提供包括中央、地方政府以及所有公共行政机构的收支信息，使其在信息的完整性、及时性和详细程度上具有其他分散模式系统无可比拟的优势。
（二）制定规范健全的法律法规，形成国库信息化建设的激励约束机制
发达国家为推进国库信息化建设，制定了国库支付电子化、国库信息安全等方面的法律法规，形成了有效的激励约束机制。如加拿大颁布《联邦直接存款法案》，要求联邦资金支付活动逐步推行电子化，实现从国库直接转账支付到收款人账户，并全面规范了电子化直接存款的程序、标准化要求和适用条件。美国颁布《联邦机构支付规则》，规定了联邦政府电子支付准则、信息传输规范等，要求联邦政府的财政支出以及非税收入（除国库秘书官批准外）必须采用电子支付的方式;颁布《联邦信息安全管理法案》，要求国库部门建立一套全方位的信息安全评估机制，包括部门定期自检以及管理和预算办公室、国家标准技术研究院以及其他独立机构的评估，并规定国库部门的信息安全报告需包含风险评估政策和流程、年度测试和评估情况、风险对策、信息安全事件报告、运行连续性等信息，全面提升了国库部门发现和报告信息安全隐患的能力。 （三）提升国库电子支付比率，实现国库收入直接化和国库支出实时化
发达国家致力于提高国库信息化程度和电子支付比率，实现国库收入自动直接缴库和国库支出实时到账。美国联邦大约90%的税款通过联邦税收电子支付系统（EFTPS）直接划转到国库，由纳税人向系统提出税款支付申请后，系统在付款日直接将资金从纳税人账户划转到国库单一账户;美国联邦、各州和地方政府都建立了国库支付系统，借助国库支付系统和金融机构清算系统等，国库部门直接将资金从国库单一账户拨付到收款单位的分账户或子账户，没有任何中间环节，政府支出实时到账。意大利建立的公共机构支出信息系统（SIOPE）已经覆盖意大利全部的公共支出领域，以意大利央行的一家银行为例，其每年办理的4500万笔国库支出业务中，90%都是通过SIOPE电子网络直接将国库资金划拨到收款单位账户。
（四）重视国库资金和信息安全，构建立体式安全保障体系
发达国家在国库信息化建设过程中，充分应用双活数据中心、数字签名加密等信息安全技术，构建了立体式的国库信息安全保障体系。美国做法如下：一是构建双活数据中心灾备模式。美国设立了两个达到金融级备份水平的国库业务支付中心作为总部，如果其中一个中心因人为误操作、地震等意外而停止服务时，另一个中心可立即接管该中心的全部国库业务，实现7×24小时不间断运行。二是加密国库凭证。美国央行在国库凭证右下角印有凭证密码，该凭证密码是根据收款人、金额、日期等信息生成，国库在办理凭证时，将其与财政部门系统的电子信息进行比对，确保凭证的真实性和有效性。三是安全访问控制。EFTPS网站使用最高级别的安全访问技术，纳税人必须安装128位加密的浏览器，并且通过纳税人识别码、个人身份识别码、登录密码三项验证才能登录系统。法国国库署推行业务连续性计划 （PCA），该计划包括就地、邻近和地区级三个国库应急灾备级别。就地应急旨在利用备用设备（电源、空调、服务器和电信线路）减少未造成主站点全面瘫痪事件发生后的恢复时限;邻近应急旨在利用近地备用站点解决主站点暂时（不超过48小时）的系统中断;地区级应急旨在将主站点全盘转移到地区级分站点上以应对紧急重大灾害。地区级分站点包含技术备用站点和用户备用网站，其中，技术备用站点托管在公共财政总司的全国网络安全网站，该站点具有能够介入国库署机群工作并对其进行监测的技术团队;用户备用网站托管在地处图尔市的公共财政总司计算机部，满足远离巴黎和网站连接流畅的要求。
（五）提升国库数据价值，推动基于大数据技术的国库信息化建设
大数据时代对国库业务带来了新的挑战和机遇，当前发达国家正加快推进大数据技术融入国库信息化建设，以提高国库搜集、存储、处理和分析数据的能力。如美国联邦政府发布“大数据研究和发展计划”，提出增强国库在内的政府部门从海量数据中获取知识的能力，开发最先进的大数据核心技术。在此计划下，美国国库和税务部门成功实施了基于NCR Teradata的数据挖掘和分析项目，该项目利用大数据挖掘技术对税收数据和其他国家机构、雇主和私人公司的信息进行搜集和分析，在此基础上搭建大数据预测模型，实现更精确的税收收支和纳税人行为预测，有效降低了政府的审计成本，并为国库资金分析预测和财政政策制定提供科学的数据支撑。意大利创建欧盟国家中最大的税收管理信息系统（ITIS），ITIS利用大数据仓库技术实现了海量税收数据的存储和集中处理，系统数据量以T（1TB=1024GB）为基本单位，其下设的16个子系统之间以及系统内部与外部部门均可实现信息交换和数据共享，并将大数据向欧盟层面集中，形成了全球化、实时化的大数据处理中心。
四、以实施国家金库工程为契机，推动国库信息化水平迈上新台阶
（一）加强顶层设计，纳入统一平台
一是确立顶层目标。以实施国家金库工程为契机，设计完善国库信息化建设顶层总目标，由上至下确立各子系统分目标。应以风险防范为前提，牢牢守住国库资金安全和业务系统运行安全两条底线，实现国库系统的电子化、智能化、自动化，提高业务效率，扩展服务功能，加强数据处理与分析能力，为国家预算管理提供全方位系统性支持。二是部署整体关联。围绕总目标，完善国库信息系统框架规划，明确各子系统建设目标，强调各业务子系统间关联、匹配与互补关系。全面梳理现有国库业务子系统之间的功能相关性，精简重复功能，优化系统衔接，实现业务处理类系统功能专业化，统计分析类系统功能全面化，各子系统之间互通共享，业务处理系统为分析系统提供原始数据，分析系统为业务系统反馈业务差错、风险预警等信息。三是纳入统一平台。以各业务处理子系统为支点，以国库大数据综合利用为枢纽，构筑国库信息化系统的统一平台。制定统一兼容的技术标准、建设流程、系统间接口与数据规范，实现现有业务系统之间与待开发系统之间的顺畅衔接，为后续功能拓展预留升级空间，同时做好子系统之间应急灾备与隔离措施，确保平台整体的抗风险能力。
（二）统筹制度建设，强化引领规范
一是统筹国库制度与信息化建设。深化国库经理制度改革，将信息化建设纳入国库制度范畴。设计完善国库信息化建设基本制度，明确信息化建设的总体目标，确立统一的業务要求、管理要求、技术要求等标准，为实施国库信息化建设发挥制度指引作用，保障信息化建设的相关工程及环节在全国范围内有章可循，有法可依，形成统一、规范的整体体系，避免盲目、重复建设以及地区间系统互不兼容等问题，促进地方政府预算管理的系统性、规范性。二是统筹业务流程优化与信息化建设。以实施国家金库工程为引领，统筹开展国库业务流程优化与信息化建设。梳理国家金库工程八大子系统与国库业务具体流程的对应关系，细化明确各业务流程中信息系统的操作方法、注意事项，以信息化建设作为国库业务效率优化的着力点，完善交叉型、复合型业务过程中信息系统的配合与应用。三是全面推进非税直缴等关联业务电子化。改革相关制度，将业务电子化明确列入基本制度与业务规程中，引导各单位各部门协调组织配合，联合财政、税务、国库、海关、银行等开展系统联网与电子化升级工作，逐步提高国库业务无纸化程度，全面取代手工凭证处理流程。 （三）采用先进技术，聚焦履职需要
一是完善大数据仓库建设。以国库大数据综合利用为支柱，构建指标、模型体系与分析流程框架。制定子系统数据库标准，形成统一的数据规范框架，在国库大数据综合利用枢纽进行汇总、处理与统计。设计完善国库指标与指数体系，形成全方位的预测、分析模型，建立数据挖掘、信息分析与统计报告规范流程，加快对应急事件的反应速度，提高问题发现、分析与报告的时效性和准确性。二是引入云计算等先进技术，实现国库数据处理效率的根本提升。构建省间数据分析云计算平台，建设分省级地方国库数据池，探索建设跨地区互通直连模式，建立省级国库数据的共享分析机制，扩展地方国库信息挖掘的深度和广度。三是建设完备的系统灾害应急机制。先以双活数据中心为基础架构，同时承担国库业务运行与备份，确保系统灾害或突发事件发生时数据不丢失、服务不间断，并着力研究解决双活数据中心“维护复杂”、“性能下降”等问题，适时以更成熟的应急方案取代。四是聚焦履职开展技术升级。以用户服务为目标导向，不断升级完善各业务子系统细节。国库业务系统方面，以提供更高效的履职服务为主旨，持续进行系统升级，确保系统功能与预算、财税改革同步。对外服务方面，通过手机支付等新型渠道，建立界面友好、使用便捷的国库信息共享平台和地方特色服务平台，切实提升居民、企业及相关部门用户的使用体验。
（四）注重协调发展，保障全面履职
一是注重系统建设与安全保障的协调。树立底线思维，把安全保障作为最根本要求，牢牢守住国库资金安全与业务系统运行安全两条底线，新系统设计应将安全、稳定置于性能、技术指标之上，系统应用前进行全面测试，着眼最复杂、最困难情况，研究完善应急保底手段，系统应用时要先试点、后推广，并在确定没有安全性、稳定性问题前，保持新系统与旧系统的并行。二是注重信息化建设的区域协调发展。结合国家金库工程的体系框架，统一各部门间、系统间、层级间、地区间的信息化建设计划部署，贯彻总体规划、分步实施、阶段性推进的策略原则，针对薄弱环节着重解决，使整体工程在全国各地方实现及实用，保证地方特色系统与国家金库工程的兼容协调。三是协调系统功能保障全面履职。以全面履行国库对国家预算收支的执行、监督、反映和促进职能为标准，协调系统功能规划，各子系统既能够独立完成对应的业务，实现国家预算收支的执行职能，又能够协调配合、综合汇总，提高预算收支监督管理成效。
（五）加大预算投入，强化基础保障
一是充分保障预算投入。实施国家金库工程是国家“十三五”规划纲要的明确要求，是国家发展战略的重要组成部分，应提高信息系统软硬件标准，严格项目进度要求，根据工程进展、项目层次，充分保障配套预算投入，满足项目建设需要。二是建立跨部门组织协调机制。国库信息化建设是涉及人民银行、财政、税务、海关、商业银行、预算单位、企业、居民等多部门的复杂工程体系，应成立专门领导小组负责统筹协调工作，建立跨部门组织协调机制，明确各相关部门在国库信息化建设中的目标、权责与合作规范，定期召开联席协作会议形成协作交流平台，并定期对企业、社会用户开展意见征集。三是组建专业化团队。国库信息化建设是复杂、长期的系统性工程，需要组建专业化的开发和运营团队。既要聘请社会专业机构参与项目建设与工程监理，也要着力培养国库系统内部的专业人才，为系统开发、运营提供充足的人力资源支持，保证对业务系统核心技术、安全管理和风险应急的掌握。
（特约编辑：王培）
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