府际关系视角下我国县级市政府职能转变问题研究
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[摘 要]随着我国县级市数量增加，相关单位有必要对县级市政府职能转变问题加以研究。对于县级市政府而言，基于府际关系的视角分别从层级隶属、政府竞争、职能下移、政府创新等几个角度分析，将有助于明确既有问题并得出相应解决思路。
[关键词]县级市;政府职能转变;府际关系;条块关系
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.14.086
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2019）14-0-02
0 引 言
在我国，政府作为公共管理的重要主体，是促进区域发展的主要力量。县级市的建制形态和所处行政层级使政府职能转变呈现特殊性，因此，本文选取我国县级市中数量较多的一类，即属于县级行政级别且由地级市代管的县级市为研究对象，笔者认为需要基于府际关系的视角分别从纵向、横向等条块关系视角对阻碍县级市政府职能转变问题进行梳理，并从进一步理顺府际关系的角度探索解决该问题的思路。
1 我国县级市增设工作重启
一些地方在1997年之前进行了大量“撤县设市”工作，而之后将近20年的时间内，国家严格控制县级市设立，县级市数量增长缓慢。随着我国经济的快速发展、城镇化水平的不断提高，为了更好地发挥城市作为经济发展中心的带动辐射作用，提升城镇化发展的质量，我国于2014年出台了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。在我国城镇化实际发展水平以及完善国家城镇化战略顶层设计的基础上，我国县级市数量开始有所增加。据国家民政部官网数据显示，到2017年年底，我国县级市数量363个。政府在县级市区域发展中作用较大，更好地发挥政府的作用，实现政府职能转变。在当前行政环境中，理顺府际关系有助于转变县级市政府职能。
2 我国县级市政府职能转变的阻碍因素
县级市政府属于我国的地方政府，在府际关系的视角下分析政府职能转变问题，需要从所处的地方政府体系、条块关系以及政府自身角度出发，进而找到因政府间权力边界模糊而阻碍政府职能转变的问题。
2.1 层级隶属关系不顺
县级市作为县级行政区的一种类型，与同级的县、市辖区等相比较为特殊，一般由省级政府直辖、所在地级市代管，呈现出既隶属于省级又隶属于地级市的双重层级隶属关系。正是由于这种隶属关系，造成县级市在层级隶属关系上的归属不明晰，省级政府和地级市政府都拥有“部分管理权”，主要体现在经济权限和非经济权限方面。在地方政府层级体系中，省级政府对县级市的管理具有直接性和间接性两种特点，即对部分经济领域的直接管理和对政治领域的间接管理。地级市政府作为代管主体，拥有对县级市行政方面的管辖权。作为地方政府的县级市政府，要服从上级政府管理，但不同类型的权力在对接上级政府时需要对接不同层级的政府上，这对县级市政府行政管理权限的整体性有所影响，要同时接受来自两个层级的上级政府管理，若权力关系协调不好将阻碍县级市政府职能转变。
2.2 政府竞争盲目性大
政府间盲目性竞争不利于政府职能转变。一方面，政府竞争的着眼点在于区域发展，对职能转变重视不足。目前，我国对区域和官员考核的主要依据是地方经济社会发展水平，县级市政府重视区域发展要多于政府职能转变问题。另一方面，政府本身作为一个组织，在促进区域发展过程中与其他政府形成竞争关系。发展离不开一定的资源，为了吸引更多资源，县级市政府与其他政府之间会展开竞争。在同级政府之间，县级市政府往往采用政策优惠和政策承诺的办法吸引资源，这种方式只是应急性策略，更为长久的办法在于为实现政府职能转变营造更好的发展环境;县级市政府与地级市政府之间有所竞争，为防止自身变为市辖区或者失去一些本不属于地级市政府管辖的权力而展开竞争。
2.3 服务职能下移受阻
建设服务型政府是我国政府的目标，县级市政府与其下辖的乡镇、街道都直接服务于广大人民群众，其中，乡镇和街道更具直接性，但是基层机构却无法很好地承接县级市政府所转移的服务职能。首先，基层负担较重，承担了大量工作任务且要接受相当多的只是注重形式的检查、监督，难以再承接县级市政府下放的服务职能。其次，基层能力较弱，在人力、物力、财力以及工作能力等方面存在诸多不足，难以高效开展服务型工作。最后，不管是作为基层政府的乡镇政府，还是作为派出机构的街道办，工作和职能的侧重点都在于管理而不是服务，无法承接一些服务职能。总之，县级市政府之下的行政层级仍然是政权延伸，受职责侧重点的影响而导致其公共服务职能下移受阻。
2.4 政府创新能力不足
目前，我国县级市政府创新能力方面有所欠缺。一般而言，行政机关拥有一定的自由裁量权，且我国政府机关在法律允许的范围内可以进行“试错”性改革，但是县级市政府在政府层级体系中所处位置较低，只能严格按照上级要求履行职责，加之缺少新理论和先进经验的启示和引导，无法对一些条块关系进行梳理和变通，这就导致本来可以进行试错性改革的县级市政府因害怕承担相应政治责任或其他责任而不敢主动进行改革，即使有所变动也要得到上级许可，无法探索新的转变政府职能思路。
3 我国县级市政府职能转变的思路
县级市政府层级较低，所管辖的范围和区域相对较小，可以在政府职能转变方面进行大胆改革创新，理顺政府间关系尤其是调整条块关系方面是一个比较合理的切入点。
3.1 制定权力清单以明确管辖范围
我国政府的职权是由相关法律、法规所规定的，但是法规只做了一般化的规定，对于每一个具体政府的行政管理来说，还需要结合当地具体实际来开展。对于县级市政府的双重层级归属问题来说，如果直接归属于省级政府就要确保省级政府层级管理关系整齐，这就涉及调整政府层级的问题，就目前的实际来说，取消政府某一层级的难度较大，因此，在不改变政府层级的前提下，可以通过理顺权力关系来解决此问题，这就需要省级政府出台权力清单，对上级政府管理县级市的权力内容进行列举式明示。省级政府应制定两张权力清单，一方面，由省级政府对县级市进行管理的領域和事项进行清单式列举，明确具体由省级政府行使的管辖权限，尤其经济社会发展方面的管辖权需要以具体事项的形式加以列举;另一方面，归地级市管辖的权力方面也要由省级政府制定权力清单，防止地级市对县级市发展造成影响。为了让县级市政府更好地发挥作用，避免上级赋予权力的同时扩张县级市政府权力，两张清单都应采用正面清单的形式。 3.2 规范政府间竞争关系
地方政府间的竞争有利于增强政府活力，更好地促进区域发展，但是对于盲目化的政府间竞争则有必要加以引导。首先，对县级行政区政府及其工作人员的考核标准要多元化，设置引导地方政府关注自身变革的指标。根據当地的实际情况制定适时适地的考核标准，充分考虑区域发展不均衡的具体情况，避免地方政府只关注经济建设而忽视其他领域的发展，同时，肯定有效的政府变革，鼓励关注政府自身职能转变探索。其次，在水平方向上要规范与县级市政府同级的竞争，由共同上级政府加以引导。在涉及资源引进等问题时，上级政府应该引导资源配置，处理好效率和公平的关系问题。最后，在垂直方向上，地级市政府应当按照权力清单所规定的权力来行使权力，避免与县级市政府竞争。
3.3 加强分工协作
在乡镇层级推进党政分工协作，增强乡镇政府、街道办的服务能力，承接更多服务功能。加强乡镇级党组织建设，增强党组织的能力，进而强化党对基层政权的领导力量，由乡镇级党组织承担更多的政治功能，增强行政机关的服务功能。基层行政机关要提升自身服务能力，集中有限的资源进行公共服务，进而承接更多下移的服务职能。在党政分工的基础上加强协作，通过增强基层承接能力来促进县级市政府职能转变。
3.4 提升政府创新能力
县级市政府有必要借助专家咨询系统来更新管理理念和方法，借鉴专家学者的建议来创新履行职责的途径以及国内相似地区的成功经验，促进自身职能转变。此外，设置试错、容错、纠错机制，允许县级市政府在制度法规允许的范围内创新手段、方式，加强专家学者、上级政府、社会的参与和监督，通过政府创新实现政府职能转变。履行城市政府职能对城市公共管理来说非常重要，早在古德诺研究政治与行政关系时就对美国城市政府予以关注，并认为应“大幅度扩展城市政府的行政职能”，通过“使城市行政集中化和集权化”变革来弥补效率缺失。当代中国的情况不同于当时的美国，但是县级市政府职能转变问题值得重视，尤其是基于府际关系的视角来理顺政府间关系来解决这一问题，有助于促进我国县级市进一步发展。
主要参考文献
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