美国对华贸易救济调查及其影响分析

作者:未知

  摘要: 近两年来美国对中国发起贸易救济调查越发频繁,不仅增加使用“双反”调查的次数,还重启“301调查”,表面上是对中美贸易逆差扩大不满,实则为了保护美国本土产业和就业,遏制中国发展。虽然在短期内对中国出口造成一定影响,但从长远来看不会严重影响到中国对美国的出口规模和中国商品在美国的市场占有率,且对扭转中美贸易逆差的作用不明显。面对贸易救济调查,中国还应在WTO框架下积极应诉,争取各国对中国市场经济地位的承认,加快与美国在关税和贸易平衡方面的磋商和谈判。
   关键词: 中美贸易;贸易救济调查;301调查
  Abstract: In the recent two years, the US has initiated trade remedy actions against China in a more frequent manner, not only increasing “anti-dumping” and “countervailing” investigations, but also restarting the “Section 301 investigation”. Professedly it is out of the dissatisfaction with the expansion of the Sino-US trade deficit, but the true purpose is to protect the US domestic industry and employment, and curb China’s development at the same time. Although it will have a certain impact on China’s exports in the short term, in the long run it will not seriously affect the scale of China’s exports to the US or the market share of China’s goods in the US, and it doesn’t have an obvious effect on reversing the trade deficit between the two countries. Faced with trade remedy measures, China should actively respond under the WTO framework, strive for recognition of its market economy, and enhance consultation and negotiation with the US on tariff and trade balance.
  Keywords: Sino-US Trade; Trade Remedy Actions; Impact
  一、引言
  特朗普自执政以来,一直对外宣称坚持“公平贸易”原则,本质上是奉行“美国优先”的发展战略,通过贸易保护主义使对外贸易政策向更有利于美国的方向倾斜,因此与世界各国产生的贸易摩擦也越发频繁。中国作为美国的最大货物贸易逆差国,自然成为美国发起贸易救济调查的首要对象。美国不仅沿用反倾销和反补贴调查的惯用做法,且在2017年8月重新启动“301调查”,2018年根据“301调查”结果发布对原产自中国价值约2500亿美元的进口商品加征关税的清单,一度造成中美贸易紧张的局势。本文试图通过梳理美国对华贸易救济措施的情况和特点,分析其对中美贸易产生的影响,为中国应对美国的贸易救济措施提供参考。
  二、美国对华贸易救济调查概况
  (一)贸易救济调查案件逐年增加,“双反”调查成为主要手段
  中国是美国的最大货物贸易逆差国,这为美国对华展开贸易救济调查提供了充分的借口。2009年在受到金融危机的重创之后,美国经济严重下滑,为保护本国贸易,美国对中国发起多达22次的贸易救济调查。虽然2010年的调查案件数明显减少,但之后美国对华展开贸易救济调查的次数依旧在逐年增长,且从2016年起,调查案件数量明显增加。2017年特朗普上任以后,对华贸易政策越发严格,同时,反倾销和反补贴调查也成为美国进行貿易救济调查的主要方式。自2001年加入世贸组织至今,中国受到来自美国的反倾销和反补贴调查总共229次,占同期美国对华发起的贸易救济案件总数的83%。2018年反倾销和反补贴调查案件总数达26起,超过以往任何一年美国对华反倾销和反补贴调查的案件数。
  2006年美国首次开始对中国开展反倾销和反补贴的合并调查,此后“双反”合并调查就成了美国对华开展贸易救济调查的惯用做法,一旦调查结果为肯定性裁决,中国的出口商品将遭受高额反倾销税和反补贴税的双重打击。2006—2018年,美国对华贸易救济案件总数为188起,其中154起为“双反”合并调查案件,占比达80%以上。
   2017年8月18日,美国贸易代表办公室(USTR)宣称,将依据美国《1974年贸易法》第301条,对中国在技术转让、知识产权、创新等领域的歧视性或不合理政策开展调查,这是历史上美国第五次对中国发起“301调查”,此次调查的力度更大,涉及商品范围更广,由此也拉开了中美“贸易战”的序幕。2018年3月22日,美国贸易代表办公室发布“301调查”报告,从不公平的技术转让制度、歧视性的许可限制、对外投资和敏感信息窃取四个角度,批评中国的行为和政策已对美国的商务造成负担。4月3日,美国根据“301调查”发布了价值500亿美元的建议对华征税商品清单,6月15日,美国发布修正后的商品清单并正式批准对该清单商品加征25%的进口税。清单第一部分商品价值约340亿美元,第二部分商品价值约160亿美元,对两部分商品的征税分别于7月6日和8月23日生效。   但美国的行为并没有止步于此番征税。在中国对美国采取了同步、对等的反制措施之后,美国贸易代表办公室于7月11日公布了一份从中国进口的6031种商品的清单,商品价值约2000亿美元,约占2017年美国从中国进口总额的46%,9月17日,美国将征税商品清单改为5745项,并决定于9月24日起对清单商品加征关税10%,2019年1月1日起将加征关税幅度提高至25%。直至2018年12月2日,中美双方达成一致,决定将停止升级现行的关税措施,且2019年美国对价值2000亿美元的中国商品征税仍保持在10%,此次“301调查”引发的贸易之争才暂时平息。
  三、美国对华贸易救济调查的商品行业特征
  (一)涉案行业
  从商品的行业划分上来看,从中国加入世贸组织至今,美国对中国频繁发起贸易救济调查的行业主要集中在金属制品工业、纺织工业、化学原料和制品工业,另外,钢铁工业、橡胶制品工业、造纸工业和非金属制品工业被调查次数也较多。
  近两年中国受到美国贸易救济调查最多的商品为HS商品分类中的第15类贱金属及其制品,调查案件数高达25起,纺织制品、机电设备、运输设备、化工制品及塑料和橡胶制品工业的调查案件数均为4起。
  然而这些频遭美国贸易救济调查的商品,并非是美国贸易逆差规模最大的商品。例如,遭到调查次数最多的贱金属及其制品,2017年美国对中国的出口逆差额约为175.5亿美元,占同年美国对中国贸易逆差总额的6.31%,2018年逆差额约为195.88亿美元,占同年中美贸易逆差总额的6.04%,且美国从中国进口的该类商品占美国同类商品进口总额的比重不超过20%。对于2018年各有4例调查案件的第17类车辆等运输设备和第7类塑料和橡胶制品来说,逆差也均不明显,其中塑料和橡胶制品的逆差额仅占2018年逆差总额的4.27%,而美国对中国的车辆等运输设备贸易则为顺差。
  而贸易逆差规模最大的当属第16类机电、音像设备及其零件、附件,2017年机电类商品的贸易逆差占当年逆差总额的59.16%,2018年的逆差额占全年逆差总额的57.85%,且美国从中国进口的机电类商品在美国的市场占有率在36%以上,然而该类别商品却不是美国发起贸易救济调查的重点,在2017年和2018年各受到2次调查。逆差规模排在第二的第20类杂项制品仅在2018年遭受1次贸易救济调查,逆差占比约为13.55%的第11类纺织原料及纺织制品在2017年和2018年分别遭受2次调查。
   (二)涉案商品
  美国此次“301调查”的对象主要是信息化和工业化集中的航空、集成电路、信息技术、生物技术、工业机械、可再生能源和汽车等行业部门,与《中国制造2025》计划中提出的重点发展领域高度一致。
  从HS商品分类来看,500亿美元的商品清单主要涉及第7类塑料、橡胶制品,第16类机电类产品,第17类车辆等运输设备,以及第18类光学、医疗等仪器。除了第16类中国出口商品在美国的市场份额为37.03%外,其他类别的中国商品在美国的市场占有率均不到20%。而2000亿美元的商品清单影响则范围更大、力度更强。清单覆盖了22大类商品中的19类,主要集中在第6类化工类等产品、第11类纺织类制品、第15类贱金属及其制品和第16类机电类产品。这些类别的中国出口商品2017年在美国的市场占有率也相对更高,例如2017年美国从中国进口的第11类纺织制品在美国的市场占有率高达35.48%。
   綜上可以发现,遭到美国贸易救济调查的商品主要集中在第6类、第15类、第11类和第16类。而其中只有第16类商品的贸易逆差规模较大,第11类和第16类商品在美国的市场占有率较高,另外两类商品的贸易逆差和市场占有率均不突出,且第6类化工产品美国对中国的贸易为顺差。可见,虽然美国一再以中美贸易逆差扩大作为发起贸易救济调查的借口,但其目的却并非是为了遏制逆差较大的商品从中国的进口。由于金融危机爆发之后美国在金属制造业、化工等行业复苏缓慢,就业率也难以恢复至金融危机之前的水平,因此美国出于保护国内产业和就业的目的,多在这两个行业集中发起贸易救济调查,并且在高科技领域遏制中国的发展。
  四、美国对华贸易救济措施对中美贸易的影响
  (一)对中国对美出口贸易的总体影响
  虽然2018年中美贸易关系较为紧张,频繁的贸易救济调查也给中国出口带来了一定的压力,但中国对美国的出口整体对比2017年仍有所增加。2018年中国对美国出口总额达到4784亿美元,累计比2017年出口总额增长了11.3%。2018年2月出口同比增长显著的原因是,受中国春节影响,2017年2月和3月处于中国出口淡季,因此对美国出口额骤降。2018年3月,除了处在中国出口淡季的因素外,由于美国发布“301调查”报告,且另外决定对钢铁和铝制品分别征收25%和10%的进口关税,中国对美国出口总额同比下降5.62%。受影响较大的第15类贱金属制品和第11类纺织类制品的出口额则分别同比下降14.32%和32.73%。而4月以后,中国对美国的出口情况有所好转且整体保持同比增长,其中频繁遭到贸易救济调查的第6类化工产品则在8月和9月反而表现出明显的出口增长。其原因在于,中国企业面临美国贸易救济措施和关税政策的不确定性,为了规避有可能出现的下一轮征税而提前将商品出口,因此出现了8月和9月对美出口不降反增的情况。
  (二)对中国向美国的出口比重和中国商品市场占有率的影响
  当贸易救济措施的开展对一国的商品出口造成阻碍时,被指控国通常会将商品出口向其他国家的市场转移,以平衡对外贸易并减少由贸易救济措施带来的经济损失。然而中国在面对美国频繁的贸易救济调查和多次加征的关税时,对美国的出口额占中国出口总额的比重一直保持相对稳定,只有在2018年3月对美出口比重一度降至17.62%,但从4月起又恢复至18%以上,且之后对美国的出口比重基本保持持续增长。因此看来,美国依旧是中国稳定的出口市场,中国没有因为面对美国贸易救济调查和加征关税的压力而将出口市场从美国转向其他国家。   美国从中国的进口额占美国进口总额的比重反映了中国商品在美国的市场占有率。2017年除3月以外,中国商品在美国市场的占有率基本保持在20%以上。2018年3月和4月的市场占有率再次降到20%以下,接下来的几个月美国接连对500亿美元和2000亿美元商品加征关税,虽然中国商品的市场占有率略低于2017年的同期水平,但整体仍保持增长趋势,尤其是2018年9月,中国商品占美国进口总额的比重达到23.60%,已超过2017年同期水平。2018年前11个月,重点遭受贸易救济调查的第6类、第15类、第11类和第16类商品在美国的市场占有率分别为7.83%、19.72%、35.19%和36.22%,与2017年同期相比均有轻微的下降,但下降的幅度并不显著。
   (三)对中美贸易差额的影响
  面对美国的多轮贸易救济措施,2018年中美贸易逆差依旧在扩大,除了3月的逆差额同比下降了13%以外,2018年其他各月份均高于2017年同期水平,全年贸易逆差累计比2017年同期增长了28.53%。频繁受到贸易救济调查的机电类、纺织类和金属类制品的逆差则分别比2017年增长了14.14%、8.05%和11.64%,而美国对中国化工类产品的贸易则由顺差变为逆差。
   五、结论及启示
  美国对华实行的贸易救济措施在短期内会对中国出口造成一定影响,但从长远来看不会严重影响到中国对美国的出口规模和中国商品在美国的市场占有率,且对扭转中美贸易逆差的作用也不是很明显。但是面临美国贸易政策的不确定性,为了减少美国发起不合理的贸易救济调查、避免对中国出口造成进一步损失,中国仍不能放松警惕,需要对美国的相关贸易救济措施展开积极应对。
  美国对中国贸易逆差较大仍然是中美贸易面临的主要问题,为避免美国利用贸易救济措施限制中国出口,关键是要主动缓解中美贸易不平衡,但不应以减少中国对美国的出口为代价,而是应在开放双方市场的前提下,根据中国的市场需求适当扩大从美国的进口。例如,在美国对中国贸易逆差的商品中,第16类机电商品和第7类塑料、橡胶类制品的逆差比重较大,但同时中国对这两类商品的进口需求也较大,因此可以适当扩大这两类商品从美国的进口。另外,中国还应加强同美国在互联网、人工智能等领域的合作,争取促进对高端技术产品的进口,一方面可在短期内缩小中美贸易逆差,另一方面也将对中国制造业的技术革新和产业升级产生推动作用。
  美国对中国企业开展调查时,存在对贸易救济规则滥用和人为裁定高额关税的现象,因此中国首先应考虑利用WTO争端解决机制来维护自身利益。且“双反”合并调查本身就与WTO禁止双重征税的原则相矛盾,其合法性值得质疑,因此中国企业应熟悉美国贸易救济相关法律和WTO规则,在WTO框架下展开应诉。另外,由于美国不承认中国的市场经济地位,在开展反倾销调查时仍使用替代国制度来判定中国出口的倾销幅度。而中国加入TWO早已满15年,理应自动获得市场经济国家的地位,所以应努力争取世界各国尤其是美国对中国市场经济地位的承认,避免遭受反倾销调查中替代国制度的不公平对待。
  另外,中美应尽快对关税问题进行协商解决。2018年12月初,中美在停止加征新关税的问题上达成共识,设定为期3个月的停止加征关税的期限,但这不意味着两国的关税之争就此终止,所以加快双方磋商的节奏,尽快在3个月的谈判期内同美国达成一致,在停止进一步加征高额关税的基础上,争取对已设立的关税进行减免,避免中美贸易形势的进一步恶化。
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  (責任编辑:乔虹)
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