实现市场经济回归的一部法律――新破产法

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　　[摘要] 破产法是市场经济最重要的一部法律，没有破产法也就不会有市场主体的这种退出机制、挽救机制。新破产法的颁布，标志着中国在破产法律制度上实现了市场经济的回归。本文从新破产法的三个重大调整论述本法市场经济本位的体现与回归。
　　[关键词] 破产法市场经济回归清偿顺序企业重整
　　2006年8月27日，第十届全国人大常委会第23次会议审议通过了《中华人民共和国破产法》。这标志着中国在破产法律制度上实现了市场经济的回归。
　　我国早在1986年，为了推进国有企业改革，就已经颁布了企业破产法。 但是，在这部法律中明确规定国有企业破产实施步骤由国务院另行部署。在随后进行的国有企业改革中，全国各个省市普遍实行了“指标破产制度”，有些国有企业虽然被申请破产，但人民法院是否受理，必须由当地的国有资产监管部门出具意见。为了防止国有企业破产带来重大社会问题，有些地方制定“多兼并少破产”的政策，变相限制国有企业破产清算。
　　1991年，我国修改民事诉讼法，增加了破产程序，为非国有企业破产提供了法律依据。但是这种针对不同企业制定不同规则，并且根据地方政府部门的意见选择性破产的做法，使得中国的破产法无法真正担当起维护市场经济运行机制的重任。
　　新破产法的颁布，标志着中国在破产法律制度上实现了市场经济的回归。破产法按照市场经济的要求，从三个方面作出重大调整：
　　
　　一、适应市场经济要求，扩大了企业破产法的适用范围
　　
　　新破产法将中国境内的所有法人企业破产都纳入其调整范围，遵循了市场经济的平等原则。
　　我国现行破产立法规定，破产程序仅适用于企业法人。其中，全民所有制企业法人的破产适用《中华人民共和国企业破产法（试行）》，非全民企业法人的破产适用民事诉讼法第十九章“企业法人破产还债程序”。据此，公法人和公益法人因不属于企业而无破产能力，无法人资格的企业如个人独资企业、合伙企业或其他营利性组织以及自然人也无破产能力。这就使破产法的适用范围过窄，对市场经济活动主体的法律调整出现大幅度空缺，影响经济秩序，而且有违当事人权利平等原则。
　　从立法角度讲，对破产法适用范围的确定涉及到几方面的问题：第一，自然人应否以及应在何种程度上纳入破产法调整；第二，其他依法设立的非企业营利性组织应否纳入破产法调整；第三，特殊企业是否纳入破产法调整，如何调整，其中主要指商业银行、保险公司等金融企业和公用企业（国有企业政策性破产问题将另文论述）；第四，外国人的破产能力问题。
　　学界对应扩大破产法的适用范围已形成共识，但对适用范围应扩大到何种程度，意见尚不一致。自然人应否纳入破产法调整是目前争议的焦点；对商业银行等金融企业、非企业营利性组织应纳入破产法调整已无争议，问题只是立法应如何具体规定；对其他问题则尚未来得及充分考虑。
　　在自然人破产问题上，有的人主张，对自然人均适用破产制度，消费者丧失清偿能力也适用破产法调整；有的人主张，仅对从事营利活动的商自然人即个人独资企业的出资人、合伙企业的合伙人和从事工商经营活动（具有营业执照）的个体工商户（农村承包户、专业户除外）适用破产制度，对消费者则不适用破产法调整；也有的人主张，破产制度只宜扩大适用到自然人企业及其出资人；还有的人主张，破产制度只扩大适用到自然人企业等营利性的经济组织，不包括其出资人。
　　新的破产法在第2条中规定：“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整。”这就将破产法的适用范围扩大到所有的企业法人，包括国有企业与法人型私营企业、三资企业，上市公司与非上市公司，有限责任公司与股份有限公司，甚至金融机构。破产不再是国有企业的“专利”，国有企业的破产从行政破产走向市场化破产；政府由过去全面主导国企破产，到今后即使不是全部，至少也是绝大部分退出破产事务，只在有限时间、有限范围保留了它的作用(除了国企与金融机构破产事宜，基本上已没有政府的影子)。政府基本退出破产事务，意味着所有企业将受到同一“劣汰”原则的约束，国有企业的特殊地位不复存在。市场里的投资、交易将更为公平，优胜劣汰的竞争法则将有效发挥作用。市场中的利益格局和利益预期也将随之发生重大变化。
　　新破产法的适用范围涵盖所有的企业法人，不论是国有企业、私有企业，还是外资企业，不论是有限责任公司，还是股份有限公司。充分遵循市场主体平等的原则。
　　
　　二、体现市场经济的精神，调整了破产财产的清偿顺序
　　
　　破产法重新调整了破产财产的清偿顺序，充分保护债权人的合法利益，体现了市场经济的精神。
　　在破产清偿顺序中，是担保债权优先，还是劳动债权优先，是企业破产法最关键的问题。目前采取折衷的办法，在新破产法公布前是劳动债权优先，新破产法公布后就是担保债权优先。
　　从学理上看，两个优先都有硬道理：企业破产受害最大的是破产企业的职工，如果劳动债权再得不到清偿，对职工来讲无疑是雪上加霜。在企业破产中首先保护职工的合法权益，这是以人为本的体现，也是我们社会主义制度的本质要求；但担保债权优先也是有道理的，我们搞的是社会主义市场经济，市场经济是信誉经济，诚信优先，企业破产清算把担保债权放在首位，这是市场经济的本质要求，也是国际法的惯例。立法时到底把哪个放在优先的地位，就成了立法者的难题。现在这样处理，是立法工作的重大突破，既解决了历史遗留难题，又统一了立法指导思想，凸显了我们这部法的中国特色。
　　对于担保债权和职工债权的清偿顺序问题，新破产法采取了“新老划断”的办法，规定在新法公布以前出现的破产，职工劳动债权优先于担保债权，破产人无担保财产不足清偿职工工资的，要从有担保的财产中清偿。在新破产法公布后，将优先清偿担保债权，职工工资和其他福利从未担保财产中清偿。这一独创性规定，和中国国情密切相连，主要是考虑三方面的因素：第一，破产法与担保法的关系，按照我国担保法的规定，担保抵押资产并不纳入到破产清偿顺位当中，而是独立于破产财产之外的资产；第二，市场经济转型过程中，法律制度安排必须具有处理中国特色问题的智慧，对于复杂的职工债权问题的处理，既要考虑中国的现实情况，又要把它纳入到市场经济法律的整体框架来考虑，职工的社会保障问题在今后应更多地靠完善社会保障制度来解决；第三，金融机构与债权人风险的考虑，如果担保债权不能依法实现的话，对金融机构等债权人将是一个巨大的打击，金融机构与债权人自身也有可能破产，那涉及的人群会更大。新破产法的规定既考虑了中国的历史遗留问题的解决，又考虑了与国际惯例接轨。下一步有必要抓紧建立与此条文配套的破产保障基金，保护职工合法权益。规定金融机构破产程序。
　　
　　三、贯彻市场经济的契约自由原则，增加了破产企业的重整程序
　　
　　破产法增加了破产企业的重整程序，充分贯彻了市场经济的契约自由原则。
　　重整是指不对无偿付能力债务人的财产立即进行清算，而是在法院的主持下由债务人与债权人达成协议，制订重整计划，规定在一定的期限内，债务人按一定的方式全部或部分地清偿债务，同时债务人可以继续经营其业务的制度。作为一种再建型的债务清偿程序，在“促进债务人复兴”的立法目的指导下构建的重整制度，是一个国际化的潮流，它使得破产法不仅仅是一个市场退出法、死亡法、淘汰法，还是一个企业更生法、恢复生机法、拯救法。在提出破产申请后，陷入困境的企业依然有可能通过有效的重整避免破产。
　　新破产法第73条第一款规定:“在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。”由于重整制度具有对象的特定化、原因的宽松化、程序启动的多元化、重整措施的多样化、重整程序的优先化、担保物权的非优先化和参与主体的广泛化等特点，这就给了债务人企业一个自我拯救、重新开始的机会，平衡了债权人与债务人之间的利益关系。
　　重整与和解的启动程序差不多，而清算则是破产法最古老的程序。一般来说，当债务人不能清偿到期债务时，债务人和债权人都可以到法院去启动破产清算程序。法院会在一定期限内受理破产清算案件，债权申报、债权人会议等程序。
　　而重整程序的启动，其条件是债务人不能清偿到期债务，或者有明显丧失清偿能力可能的，其启动原因比清算要宽泛一些。重整也可以由债务人和债权人提出，一般进入重整程序后会有一个债务人继续经营的期间，在继续经营期间内，债务人需提出重整计划，经债权人分类别组进行表决，重整计划一旦通过，即发生法律效力。各债权人不能单独个别地追索债权。理论上说，债务人与债权人是选择清算还是重整程序，主要在于哪种程序会使债权人利益回收的价值更大。
　　新破产法是中国第一部市场经济的破产法，既立足中国国情，又遵循现代企业制度和国际惯例，对我国社会主义市场经济法律体系的完善将会产生深远的影响，必将有利于中国市场经济的健康有序发展。

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