高职校企合作多元协同治理结构的困境及对策

来源:用户上传      作者:

　　摘 要：校企合作是职业教育的重要办学模式，随着国家层面提出推进社会创新治理，如何构建和完善校企合作治理结构成为学界关注的焦点。当前，高职校企合作的多元主体治理结构还存在治理目标不够明确统一、治理主体权限界定不明、参与过程明显离散、资源整合利用率不高等问题，通过借鉴协同治理理论，提出了高职校企合作多元协同治理结构的构建原则：主体要适度多元、权责要适当划分、机制要有效适配，并给出了具体实施对策。
　　关键词：高职;校企合作;多元协同;治理结构
　　中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2019）11-0030-02
　　校企合作是职业教育历久弥新的话题，从“校企合作、工学结合”到“产教融合、校企合作、工学结合、知行合一”，学界对校企合作的认识不断拓展、研究不断深化，校企合作作为职业教育的基本办学模式和办好职业教育的关键所在，已经成为各界的共识。有关校企合作的研究主要集中在内涵定义、合作模式、国际比较、长效机制、有效途径等方面。近年来，随着国家层面提出推进社会创新治理，职业教育领域开始探索职业院校治理结构的构建和完善。2014年6月，教育部等六部門印发《现代职业教育体系建设规划（2014～2020年）》，明确提出要完善校企合作的现代职业院校治理结构，有关治理结构的理论研究和实践探索成为校企合作研究的新热点，也是新时代高职院校深化校企合作、深化体制改革、创新合作方法所面临的重要课题。
　　一、 多元共治的内涵及高职现状分析
　　（一）治理及多元共治
　　治理理念最早可追溯至亚当·斯密的《国富论》，美国经济学家奥斯特罗姆与威廉姆森将治理推向了现代经济学与管理学的前沿，也因此获得2009年诺贝尔经济学奖。治理是管理发展的最新形态，已从政治学、企业管理领域拓展到经济社会发展各领域，也包括高职教育。尽管各个研究界对于治理的理解和定义不同，但都基于“政府单中心管理失灵”这一共识，其基本特征是强调公共管理的合作与服务、管理主体的多元化、注重引入市场机制，在以市场决定资源配置的基础条件下，多元化的主体围绕共同目标、平等协商、协调互动，共同实现目标达成。当前，现代职业教育发展使得高职教育逐渐成为一个多元、多层、跨界的复合型组织，要按照组织治理能力现代化的要求，创新治理模式、完善治理体制机制，既是高职教育自身现代治理能力建设的需要，也是推进校企合作、产教融合的本质要求。
　　（二）高职治理主体及其参与状况
　　高职院校治理也是高等学校治理的重要组成部分，由于高职院校的高等性和职业性，其治理与普通高校存在不同，更注重合作主体间的职权划分、权力运行的监督与制约，更强调合作中的“共治”。根据高职院校治理运行机制和治理对象的不同，其治理结构可分为内部治理结构和外部治理结构。外部治理结构主要包括与政府、行业、企业、其他院校之间的关系，体现在办学、投资与管理等体制;内部治理结构是指校内利益相关者权责分配、权力关系和内部制度设计，体现在学校的组织结构和运行机制。高职院校与普通高校相比，兼具高等性与职业性的特征使其更加强调校企合作办学，体现在治理层面就是跨界特征明显。当前，实施产教融合成为高职教育发展的主航道，使得高职院校的治理结构外部色彩更加显著，主要原因在于产教融合不仅需要发挥政府的主导作用，更需要行业、企业等社会力量作为治理主体的紧密合作、共治共享，否则产教融合只能流于形式，融而不合、合而不深、合而不久。
　　二、 高职多元主体校企合作治理结构的困境
　　2017年12月，国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》，产教融合成为国家层面的制度安排，从当前高职教育治理研究的现状可知，各主体之间未能形成协同关系，总体上处在类似“局部协作、分散治理”的状态。造成这种现实困境的原因主要包括：
　　（一）各治理主体合作意图的差异性导致治理目标不够明确统一
　　高职校企合作治理主体包括政府、行业、企业、院校，各自的社会角色不相一致，关注的目标也不相同，在参与治理中各主体之间达成的总体目标往往是模糊的。例如，院校与企业之间，前者追求的是人才培养质量及其社会效益，后者关注的是以最小的成本获得能够为企业带来更多经济效益的毕业生。政府与院校之间，前者更加注重结果导向，在办学资金、政策配套、项目支持等方面择优资助，院校作为教育公共产品供给方，很大程度依赖政府提供的政策资源、资金项目，现实中两者间的供需矛盾也导致很多高职院校特别是未进入示范校、优质校行列的高职院校陷入体制和制度设计的困局。由于我国缺少有关校企合作各主体责任义务的法律强制规定，参与治理的各主体的目标意图难以统一明确，各主体的利益诉求难以调和，不利于形成整体协同的推进合力。
　　（二）各治理主体的权限界定不明导致参与过程的明显离散性
　　我国的校企合作主要还是政策引导，还没有国家层面的法律强制规定，而德国等西方发达国家已经将校企合作办学写入职业教育法，企业等社会主体为职业教育办学提供必要的资源已成为法律强制。由于缺少法律强制和国家层面体制安排，我国高职院校开展校企合作过程中，各治理主体的权限界定缺乏相关制度规范，致使参与过程表现出明显的离散性，呈现个体的参与过度和普遍的参与不足。以企业和院校为例，二者的利益诉求不同导致两者在人才培养过程中的角色和任务各不相同，在校企合作过程中的权限也大相径庭，在缺乏国家层面校企合作法律的强制规范下，仅凭校企之间的约定俗成或一纸协议很难对两者在校企合作中的权限给出明确界定，容易出现“校强企弱”或“校弱企强”的治理结构，尽管当前也存在少数相对成功的合作案例，但绝大多数高职院校仍处在不平衡的治理结构之中。这种不平衡的治理结构会促使参与过程的离散性，久而久之会造成参与主体的流失，更谈不上校企合作的有效治理。
　　（三）各治理主体资源整合与利用效率不高 　　治理主体合作意图的差异性、权限界定的缺位，导致各主体在人才、设备、资金等合作资源供给方面也会有所考量和保留，资源控制权较大的主体在合作过程中缺少有效的监督（教育主管部门或社会第三方机构），存在资源使用的自利化;對于资源匮乏的治理主体（如非示范性、非优质高职院校以及部分民办高职院校），则资源利用率偏低，影响人才培养的受益面。例如，一些高职院校的校企合作就是为企业提供廉价劳动力，学生顶岗实习就是从事一线的机械化体力劳动，技术技能培养环节严重缺失。再如，一些校企合作共建的实训基地沦为墙上“牌子工程”，主要应付评估检查而实践教学的质量和人才培养效果大打折扣。一些校企合作共建技术开发中心，资源整合利用率不高，只能满足相关实验实训教学，技术研发和技术服务能力不足，更谈不上成果转化，无法形成校企合作内生动力。
　　三、 高职校企合作多元协同治理结构的实施对策
　　（一）校企合作多元协同治理结构的构建原则
　　1. 主体要适度多元
　　随着产教融合的不断推进，高职教育的跨界性愈发明显，诸如技术技能型人才的联合培养、开展应用技术研究与“四技”服务、建立完善职业教育培训体系等，这些均涉及院校、企业、行业、政府以及其他社会机构等利益相关者，因此，高职教育校企合作协同治理结构要构建政府、院校、企业新型社会关系为主要内容，其他相关市场主体、社会组织有效参与，形成各利益相关者组成的多元协同治理共同体。适度体现在参与主体的类型和数量的适宜程度，以提升合作效率与治理效益为衡量依据。主体过少难以整合资源和形成多元利益格局，主体过多则会增加治理的复杂性。
　　2. 权责要适当划分
　　集权与分权是现代治理体系中的核心要义，现代职业教育的校企合作已然是一个开放、多元的复杂系统，从学历教育拓展非学历教育，从学校教育拓展到职业培训，多元共治的根本动力需要权力的适当划分，即多元主体间权责划分与权力平衡。要按照依法治校的总原则，多元主体之间秉承管理规范、体制健全、权责明晰的“契约精神”，对不同主体的权力进行适当划分，既保持各主体一定程度的自治权，又有效限制内部权力过度扩张，保证权力的有效制衡，以最大限度提高各主体参与治理的积极性，完善治理功能、创新治理方式、提升治理能力。
　　3. 机制要有效适配
　　校企合作治理结构应从围绕产业布局、对接市场需求、服务社会发展为出发点，探索与多元共治内容相适配的有效机制，以调和冲突、凝聚共识，促使院校、企业、政府、行业等治理主体之间合理制衡、协调合作、治理有效。高职校企合作既是一个项目也是一种过程状态，各治理主体也存在跨界性，涉及政界、学界、产业界等多种类型的合作主体，要通过建立民主决策机制、责任分担机制、资源利益共享机制、矛盾协调机制等一系列有效机制，及时解决协同治理过程中的利益诉求差异等矛盾问题，有效规范权力运行与责任承担，实现多元主体跨界有效互动。
　　（二）高职校企合作多元协同共治的实施对策
　　1. 完善规章制度，锁定各方共识，推动多元主体跨界融通
　　2018年，教育部等六部门印发《职业学校校企合作促进办法》，办法虽然规定了合作形式、给出了具体措施，但如何构建各主体协同互动的载体还缺乏指导性意见，同时该办法只是几个部委联合印发，并非国务院颁布，在校企合作强制性、规范性、执行性方面远不如德国等西方国家直接颁布的《校企合作法》。高职教育校企合作是一项系统工程，需要发挥政府的“顶层枢纽”组织作用，统筹建立健全高职教育校企合作相关的执行、保障等规章制度，明确各主体在校企合作治理中的身份与权责关系，引导各主体形成高职教育治理共识，从制度层面打破跨界合作的壁垒，促进多元主体跨界融通。
　　2. 理顺主体关系，畅通协商渠道，推动多元主体协同共治
　　高职教育校企合作中的多元主体各具特色与优势，除了明确角色定位和职责，还要进一步合作理顺关系，克服传统合作模式中政府、院校、企业、行业等治理主体权力边界不清等问题。要畅通多元主体的沟通渠道，建立和完善协商机制，借助信息化管理平台和大数据等分析手段，及时解决治理过程中的信息不对称、诉求不一致以及契约不完备等问题，发挥各治理主体的比较优势，积极寻求多元治理主体的诉求公约数，继而提高政府的行政管理绩效、激发学校办学活力、调动行业企业参与治理的积极性，推动形成多元主体协同共治的格局。
　　3. 克服责任分散，整合治理资源，实现多元主体利益共赢
　　要构建持久稳定的多元主体治理结构，避免因为多元可能带来的责任分散和不确定，借鉴管理学中的协同治理“元治理”理念。当前阶段我国还未出台《校企合作法》，高职教育作为一项公益事业，构建和完善校企合作协同治理结构，关键还要依靠政府作为宏观主体发挥其在协同治理过程中“推进器”“平衡器”的作用，通过财政、土地、税收、项目等政策资源，协调各主体治理中的权力与责任匹配、解决消减职权耗散的问题，从而促进各治理主体整合优势资源，以利益共赢为纽带实现各治理主体利益最大公约数，形成多元治理的合力，提升协同治理的效率和效益。
　　参考文献：
　　[1]刘宝存，杨尊伟.我国高等教育治理体系的社会参与：国际比较的视角[J].中国高教研究，2016（12）：73-78.
　　[2]南旭光.多元共治：现代职业教育治理创新研究[J].现代教育管理，2017（3）：90.
　　[3]母中旭.高职院校利益相关者多元内部治理结构探究[J].职教论坛，2016（25）：50.
　　[4]胡小君.从分散治理到协同治理：社区治理多元主体及其关系构建[J].江汉论坛，2016（4）：41-48.
　　[5]桑雷.分散治理到协同治理：高职教育多元主体的失位与归正[J].现代教育管理，2017（9）：86-89.
　　作者简介：
　　黄兴海，男，江苏兴化人，江苏旅游职业学院教授，研究方向：高职教育管理。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-15074863.htm