试论政府投资项目代建制存在的风险与对策
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作者:丁国雄
摘要：作为现阶段国际通用的管理方式，政府投资项目代建制通过招标等多种方式，选用专业化程度更高的单位实施项目建设，有效的控制了项目投资成本、提高项目建设质量、保证项目施工周期，提高了政府投资项目的整体效益。本文从阐述当前我国政府投资项目代建制实施过程中存在的主要问题入手，分析了问题产生的原因，进而提出了完善我国政府投资项目代建制的对策。
关键词：政府投资项目 代建制 风险 对策
传统政府投资项目采取政府出资、部门管理、单位建设的组织模式开展项目建设，由于缺乏施工管理经验，在项目设计审查环节就难以达到专业标准，对于建设进度、成本控制、质量审核更加难以有效控制;投资项目建设的过程中还要不断根据实用性丰富使用功能，提高建设标准，缺乏专业的技术经验很难达到。代建制弥补了传统投资项目中“投资、融资、建设、管理”融为一体，导致的主体关系不明确的缺点，将“投、融、建、管”进行分离，明确投资项目建设的责任和义务，有效的整顿了市场秩序、规范了市场运行、提高投资效率。
一、当前我国政府投资项目代建制实施过程中存在的主要问题
（一）代建制市场管理混乱
代建制作为政府投资项目管理的新型手段，代建制市场的发展还处于培育、发展阶段，尚未形成统一的管理规定和管理标准，对于代建单位资质的审核、项目建设的控制管理缺乏统一的调控措施;实施政府投资项目代建制对代建单位标准不统一，在进行单位资质审核过程中，审核部门职责不明确、审核环节过于复杂、审核标准具有一定差距，缺乏负责审核工作的主体部门，导致代建单位管理混乱;在政府投资项目建设采取代建制时，还缺乏完善的监督机制，监督主体不明确会导致推诿责任的现象，缺乏信息公开，更加制约了公众对于政府投资项目建设监督权的使用，规范代建制管理迫在眉睫。
（二）相关配套制度不完善
代建制的实施需要制定系统性强、专业性强、规范性强的配套制度对其进行有效管控，但是现阶段的代建制相关配套制度不完善，严重制约了代建制的发展。首先是现阶段代建合同缺乏统一标准，合同进行文本构建时对于共享投资风险缺乏相应的细化，标准的代建合同要基于政府和代建单位统一组织、协商简化的基础上，对项目成本、进度和质量进行有效控制，明确项目建设目标、管理责任和建设规章制度，加强检查力度，保证建设质量;其次是现阶段代建制保险体系不健全，代建制的实施给予了代建单位更大的发挥空间，在建设的过程中施工风险、设备操作不当、材料管理漏洞导致的风险问题很难避免，严重影响了代建项目的整体效益，建立健全工程保险体系，有利于加强对代建单位、建立人员、保险公司等涉及到项目建设单位的监管，保证投资项目建设的整体质量;再次是代建制评价体系不完善，在项目设计、项目施工、项目质量检测方面缺乏综合性的评价，特别是对项目投入使用后产生的社会效益和经济效益没有有效的评估手段，降低了项目后续评估的可靠性。
（三）代建单位综合竞争力不强
代建制主要的参与主体就是政府和代建单位，政府通过招标等手段选用专业性强、资质合格的代建单位，更好的保障投资项目建设的顺利开展，但目前代建单位存在竞争力低下的现象，影响了代建制的发展，降低了项目建设的整体质量。政府实施代建制时无法做到权利外放，制约和干扰了代建单位建设计划的落实，特别是项目施工监理，由于涉及融资、招标等多个关键环节，缺乏代建单位管理和资质审核主体，导致盲目指挥，干涉施工设备、材料供应商等方面的决定，干扰了代建单位的决策权，降低了专业度，损伤了施工单位的竞争力和积极性[1]。
二、我国政府投资代建制项目实施过程中存在问题的原因分析
（一）政府角色在代建制中的定位不准确
代建制的实施，是政府转变职能的重要体现，面对新型的管理手段，政府要积极转变管理思路、适应新型管理模式，正确定位，才能促进制度科学发展。代建单位在代建制中要履行项目法人的职责和权利，现阶段相关法律对于其法律地位没有明确规定，严重的制约了代建单位在项目中发挥的主体作用，在落实代建制时要重视合同对于代建单位的控制效力，明確形式职权、责任义务以及奖惩制度，规范施工流程、加大质量监督，确保项目的安全控制和社会影响。
（二）配套制度不完善与权力寻租
代建制培育和发展过程中配套制度相对不完善，通常通过代建制实践过程中出现的问题进行配套措施的制定，导致了配套制度具有一定的滞后性;同时代建制运行涉及的部门很多，传统的运作模式无法适应新的管理模式，缺乏规范、统一的制度体系导致代建制发展受阻;权利寻租现象难以消除，影响着代建制的健康发展。
三、完善我国政府投资项目代建制的对策
（一）优化代建单位的管理机制
推进代建制的科学发展，要依靠系统、可靠的管理机制加强内力推动，发挥合同管控作用，明确管理部门、代建单位主体责任、权利，规范代建行为标准，加强工程可行性研究和项目预算能力，从采购、勘察、设计、施工等多方面发挥代建单位的专业性;通过明确政府管理中发改、财政、建设、监察等部门的政府职能，明确管理主体，结合市场推出机制，加强对代建单位的管理，规范审核标准，对建筑单位加强监管，采用竞争性谈判、单一来源采购等方式选择代建单位，确保代建单位的资质;招标环节加强代建单位的审核，严格筛查，建立市场诚信档案，实行名录库管理制度，由建设局统一管理，对工程管理业绩、资质条件、信用记录、专业水平、职称等进行多方考量，确保代建单位专业性;细化项目人员配备标准，根据代建项目等级划分项目负责人、技术负责人、管理人员、造价人员以及资料人员标准，根据等级确定人员数量和人才资质标准，保证项目建设专职人员配备达到总人数80%以上，同时项目负责人不得中途更换;建立工程担保和保险制度，建立代建单位收益和质量的联系，加强施工整体质量的管控效果。
（二）建立科学有效的激励约束机制
实行代建项目激励约束机制是提高项目管理水平、促进代建单位履约履职能力的重要手段。激励机制可以分为投资控制奖励、质量控制奖励、进度控制奖励三部分。投资控制奖励可以通过对项目建安费用、建设其他费用进行差额计算，根据项目投资结余对代建单位实行一定奖励，促进代建单位成本控制;质量控制激励要严格按照项目建设单位管理费给予奖励，对符合国家有关部委评定的质量标准、省级质量等级以及市级质量标准评定的工程予以具有差别的相应奖励，促进代建单位工程质量的提升;进度奖励要对在项目合同竣工验收时间内完成的项目予以奖励，在项目竣工财务决算后经业主单位和项目责任审核单位审核通过后予以兑现。
约束机制也分为投资控制、质量控制、进度控制三方面。对超出批准概算投资的项目扣除相应建设单位管理费;质量不达标的项目要由代建单位负责整改直至达标;逾期项目要扣除相应建设单位管理费。
（三）严格考勤制度
构建代建、施工、监理单位考勤系统，通过实行代建管理人员实名制考勤模块，形成考勤平台，实现考勤工作动态管理;通过采用人脸识别系统、指纹录入系统、人工考勤录入实现考勤与平台的对接;项目现场公示管理人员名单和监督电话，加强考勤情况定期抽查，通过差异化管理加强考勤情况监督工作;对考勤管理不力情况进行通报。
四、结语
政府投资项目代建制可以增强项目建设专业化水平、提高了项目建设的质量、推动了项目建设的发展，对于推动政府职能转变具有重要意义，因此面对现阶段代建制发展不完善的情况，要在政府投资项目建设时间中积极探索构建代建制的方法，不断为代建制发展创造良好环境。
参考文献：
[1]于杰娜.政府投资项目代建制管理问题研究[J].中国市场，2019，（3）：53，55.
（作者单位：厦门特工开发有限公司）
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