我国养老金三支柱体系建设的历程、问题与建议

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　　摘   要：养老金三支柱体系的实质是政府、单位和个人三方共同承担养老责任，全球多个国家积极探索并建立了养老金三支柱体系。就我国的情况看，建立发展养老金三支柱体系是发展养老金融、积极应对人口老龄化的客观需要。目前，我国基本建立了养老金三支柱体系，并取得了明显成效，但我国养老金的积累过于依赖第一支柱，第二、第三支柱发展相对较慢。后续要进一步明确养老金三支柱体系的改革方向，不断推进养老金三支柱体系的发展，既要改革完善第一支柱基本养老金的筹集和管理，又要扩大第二支柱职业养老金的覆盖面，还要大力发展第三支柱个人储蓄养老计划。
　　关键词：养老金融;基本养老金;企业年金;职业年金;商业养老保险
　　中图分类号：F830.2   文献标识码：B   文章编号：1674-2265（2020）02-0069-06
　　DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.02.009
　　一、引言
　　1994年，世界银行在总结部分发达国家改革经验的基础上，提出建立多支柱养老保险，具体包括在国内通用的税收支付为主的第一支柱基础养老金，基于雇佣关系基金积累为主的第二支柱职业养老金，以及個人储蓄为主的第三支柱私人养老金，也就是养老金三支柱体系。在养老金三支柱体系中，第一支柱基础养老金由政府承担，其目标是保障老年人的基本生活;第二支柱由用人单位和个人承担并成为养老金的主要资金来源;第三支柱由个人承担并致力于提高个人的养老待遇。在养老金三支柱体系中，第一支柱采用现收现付制，第二、第三支柱采用完全积累制。
　　养老金三支柱体系提出后，各国在养老金三支柱体系建设方面进行了大量探索。尽管各个国家所面临的具体情况有差异，在养老金的具体筹集和投资管理等方面存在一定的差异，政府财政承担的责任和用人单位、个人承担的责任比例有差异，养老金待遇有差异，养老金三支柱体系的具体叫法也有差异，但总体而言都是围绕养老金三支柱体系进行改革发展。目前，全球主要国家大多建立了养老金三支柱体系（见表1）。各国在养老金三支柱体系建设发展过程中，基本都遵循了缴费为前提条件，这相当于把贫困人口或无支付能力的群体排除在外，因而世界银行在2005年也提出政府负担贫困人口的养老金，家庭成员之间为老年人提供非正式的支持（董克用，2016）。
　　1991年6月26日，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）提出：“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。”此后，我国在发展养老金融的过程中，虽然没有明确提出养老金三支柱体系的说法，但实际上也在积极探索建立养老金三支柱体系。我国的养老金三支柱体系主要包括第一支柱基本养老金，第二支柱职业养老金即适用于企业单位的企业年金和适用于事业单位的职业年金，以及第三支柱个人储蓄养老计划三个部分。目前来看，我国养老金三支柱体系建设取得了明显的成效，也存在一定的问题，后续仍然需要进一步发展完善。
　　二、我国养老金三支柱体系建立的历程
　　（一）基本养老保险制度的建立与发展
　　我国的基本养老保险制度从20世纪50年代就开始探索建立，最初主要集中在城镇职工的退休养老，直至改革开放后才逐步探索建立城镇居民和农村居民的社会养老保险。经过近70年的探索，我国已基本形成了城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两类相互有所区别的基本养老保险制度（见表2）。
　　城镇职工基本养老保险制度探索建立的时间较早，大体可分为三个阶段：第一阶段是20世纪50年代至改革开放初，主要探索城镇职工退休养老，提出工人实行退休制度并明确退休标准。第二阶段是20世纪90年代，对基本养老保险与补充养老保险、统一基本养老保险进行探索，明确提出基本养老保险费用由企业、个人共同负担，社会统筹与个人账户相结合，明确基本养老保险的缴费比例和缴费年限。第三阶段是2000年以来，主要围绕完善企业职工基本养老保险，尤其是基本养老保险的全国统筹进行改革探索。这一阶段的具体内容包括：扩大基本养老保险覆盖范围、做实个人账户、加快提高统筹层次;明确跨省流动人员的基本养老关系转移;探索建立养老保险基金中央调剂制度，推动实现基本养老保险全国统筹。与此同时，机关事业单位工作人员的基本养老保险体制也进行改革，实行社会统筹与个人账户相结合，解决城镇职工和机关事业单位工作人员在基本养老保险方面的“双轨制”矛盾。
　　城乡居民基本养老保险是在城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）和新型农村社会养老保险（简称“新农保”）的基础上建立的。在城镇职工基本养老保险制度建立并取得明显成效的同时，城乡居民基本养老保险制度也在快速建立发展。相比之下，农村居民基本养老保险探索建立的时间更早，中间也经历不断的改革，“城居保”试点建立的时间较晚。总体来看，农村居民基本养老保险的改革探索经历以下几个阶段：第一阶段是20世纪80年代初期开始，少数富裕的农村地区开始探索实行农民退休养老制度。第二阶段是20世纪90年代农村养老保险的试点与制度搭建。第三阶段是2000年前后农村社会养老保险的清理整顿，此后农村基本养老保险制度建设有了几年的停滞。第四阶段是2009—2014年“新农保”试点。与此同时，2011年开始对城镇居民养老保险制度即“城居保”进行探索。2014年开始将“新农保”和“城居保”两项制度合并实施。
　　另外，我国在2000年8月成立全国社保基金，是用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的保障储备基金。
　　（二）企业年金和职业年金的建立与发展
　　企业年金和职业年金是养老金三支柱的第二支柱，其源于国内在20世纪90年代开始探索的补充养老保险制度。国发[1991]33号提出建立企业补充养老保险后，1995年3月17日，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）提出，鼓励建立企业补充养老保险，对补充养老保险的性质进一步明确，经办方式规定也更加清晰。 　　企业年金制度从2000年开始有了实质性进展，并不断完善。2000年12月25日，《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》（国发[2000]42号）提出，有条件的企业可以为职工建立企业年金，首次提出企业年金的说法，并明确了运营管理方式、费用来源和缴费比例。2004年劳动和社会保障部下发《企业年金试行办法》，2017年人力资源和社会保障部、财政部联合下发《企业年金办法》，逐步建立了相对完善的企业年金管理制度。
　　职业年金的建立经历了试点和全面开展两个阶段。2008年，国务院决定在5个省市先行开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进，为全面实施职业年金制度积累经验。在试点的基础上，2015年3月27日，《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发[2015]18号），明确规定了职业年金的费用来源和缴费标准、职业年金基金的组成项目、账户管理、领取条件、经办管理、投资运营管理等，职业年金制度正式建立。
　　在企业年金、职业年金建立的同时，政府也从税收等方面及时出台相关配套政策，在缴费阶段暂缓征收个人所得税，以降低参与人员的税收负担，鼓励更多的单位和个人参与。
　　（三）個人储蓄养老计划的试点建立
　　个人储蓄养老计划也是养老金的一个重要来源，是养老金三支柱中的第三支柱。其既适用于不能参加企业年金、职业年金的人员，也适用于收入水平较高，积极主动进行个人养老储蓄计划以期获得更好养老保障的群体。我国虽然在国发[1991]33号就提出建立个人储蓄性养老保险，但受各种因素影响，这项工作进展较为迟缓。2018年4月2日，财政部、国家税务总局、人力资源和社会保障部、银保监会、证监会发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税[2018]22号），明确实施个人税收递延型商业养老保险试点，才标志着我国个人储蓄养老计划实施取得重大突破。为推动个人储蓄养老计划发展，在试点时也明确暂缓征收个人所得税。
　　三、我国养老金三支柱体系建设的成效
　　我国养老金三支柱体系建设实施取得了较为明显的成效。由于个人储蓄养老计划在2018年刚刚试点，缺少相关数据和资料，职业年金也缺少相关的数据，此处重点结合基本养老保险和企业年金的相关数据，分析养老金三支柱体系实施的成效，也简单分析全国社保基金的投资管理成效。
　　（一）基本养老保险的实施成效
　　经过多年的探索实践，我国基本养老保险制度建设取得了明显的成效。总体来看，基本建立了符合经济社会发展需要的基本养老保险制度，也遵循了基本养老保险广覆盖和保基本的理念，在应对人口老龄化、推动经济体制转型方面发挥了积极作用（董克用，2016）。城镇职工基本养老保险从早期的退休金到养老保险，缴费来源从政府出资到个人和企业共同承担，统一养老保险制度建立，基本养老金全国统筹的改革探索等，不仅提高了养老保障水平，也提高了养老保障的便利水平。城乡居民基本养老保险从农村的早期试点，中间出问题治理整顿，“新农保”“城居保”的先后分别试点，再到统一为城乡居民基本养老保险，也取得明显成效。
　　除了基本养老保险制度更加规范完善外，基本养老保险制度实施成效还表现在，基本养老保险参与人数不断增加，人均保障水平不断提高，基本养老保险的资金积累也更多。如1990—2017年，参加城镇职工基本养老保险的人数从6166万人增加至40293.3万人;1999—2015年，统筹范围内离退休人员基本养老金从503元/月增加至2318元/月;2011—2017年，城乡居民基本养老保险基金的收支结余、年末滚存结余分别从652.02亿元、1350.68亿元增加至943.99亿元、6341.91亿元，企业职工基本养老保险基金的年末滚存结余从18341.18亿元增加至41574.33亿元。
　　（二）全国社保基金的运作成效
　　一方面，社保基金资产总规模不断扩大，资产配置结构也不断优化。2001—2017年，全国社保基金资产总额从805.10亿元提高至22231.24亿元。在资产总量快速扩大的同时，资产配置结构也不断变化。银行存款占比逐步降低，从2001年的64.59%快速下降至2017年的0.59%。2004—2017年，长期股权投资从116.35亿元增加至1728.48亿元。2008—2017年，交易类金融资产从1333.62亿元增加至8736.44亿元，可供出售金融资产从691.58亿元增加至2815.18亿元，持有至到期投资从2601.95亿元增加至7956.18亿元。这些交易投资类资产都有了较大规模的提高，并且在全国社保基金中的占比较高。
　　另一方面，社保基金投资收益率保持较高水平，远超过通货膨胀率。2001—2017年，社保基金累计投资收益10073.99亿元，平均的投资收益率为8.44%，远超过同期平均的通货膨胀率2.29%。17年中，只有4年的社保基金投资收益率低于当年的通货膨胀率。分年份来看，社保基金当年投资收益率只有2008年为-6.79%，主要是受到全球金融危机影响，而2006年、2007年、2009年、2014年、2015年的投资收益率都超过10%，2007年甚至高达43.19%。
　　（三）企业年金的建立实施成效
　　在政府出台一系列政策文件，对建立企业年金和职业年金进行鼓励规范的情况下，企业年金和职业年金的建立都取得了明显成效。由于职业年金数据不可得，此处重点围绕企业年金的数据介绍其成效。2007—2018年，建立企业年金的企业数从3.2万家提高至8.74万家，参加职工人数从929万人提高至2388.17万人，企业年金基金累计结余从1519亿元提高至14770.38亿元，建立企业年金的企业数、参加职工人数、企业年金基金累计结余都有较快增长，但也要看到2015年以来增长速度较之前有所下降。 　　四、我国养老金三支柱体系建设中的问题
　　虽然我国养老金三支柱体系建设取得明显成效，但还无法有效满足人口老龄化水平快速提高、老年人追求美好生活的现实需要，仍然存在不少问题，制约了养老金三支柱体系的发展完善，影响养老金融发展，也为进一步发展养老金融带来困难。
　　首先，养老金三支柱体系不均衡，筹集的养老资产总量还比较低。一方面，相对于我国老年人的需求而言，养老金三支柱体系筹集的养老金总体规模较低。2017年末，我国基本养老金结余4.79万亿元，企业年金结余1.29万亿元，职业年金和个人储蓄养老计划资产规模数据不可查，但估计规模也不大，养老金积累规模与GDP的比例较低。2018年末，美国的养老资产总计为27.06万亿美元，是当年GDP的1.32倍。就未来趋势而言，据测算我国每年收取的基本养老保险费与支出的缺口，也就是衡量养老金的现实缺口与GDP的比例在2020年为0.2%，2050年将达到5.5%（董克用，2016）。另一方面，我国养老金三支柱体系中对第一支柱基本养老金的依赖度较高，第二、第三支柱养老金发挥的作用较小。在美国的养老资产中，第二支柱雇主养老金计划和第三支柱个人养老储蓄计划在养老总资产中的占比超过60%。经济合作与发展组织（OECD）国家养老金三支柱中第二支柱、第三支柱养老金与GDP比例的算术平均数为55.3%（OECD，2017）。基本养老金积累规模较小，并且第二、第三支柱发挥作用较小，不仅导致在养老方面对政府依赖较重，也直接影响基本养老金对养老保障作用的发挥。
　　其次，基本养老金的管理存在较多的问题需要解决。第一，基本养老金的个人账户“空账运行”问题突出。基本养老金的基本构想是社会统筹账户采用现收现付制，在职人员缴纳养老金支付给退休人员以实现代际转移，同时优化社会的收入再分配。个人账户采用积累制，以激励职工个人缴费并监督单位缴费。实际执行中，领取养老金的资金来源于社会统筹账户，受基本养老金改革转轨等因素影响，实际领取养老金的老年人之前并未向社会统筹账户缴费，再加上老年人数量快速增加、养老保障水平提高等因素影响，社会统筹账户资金不足。在这种情况下，实际运行中出现支用个人账户的养老金来补充社会统筹账户资金，导致采用完全积累制的个人账户“空账运行”。第二，基本养老保险的制度规定缴费率过高但实际缴费较低。OECD国家公共养老金的平均缴费水平为工资的20%，我国基本养老保险的缴费率为工资的28%（陈华和王晓，2017）。制度规定较高缴费水平的目的是筹措更多的养老基金，但实际运行中，由于人社部门负责社保缴费管理的情况较多，其对企业等单位的监管审查能力不足，导致部分企业为减轻缴费负担，采用只为部分员工缴费等方式予以规避。第三，基本养老保险的全国统筹推进迟缓。基本养老金的缴费基数与社会平均工资挂钩，设定为当地社会平均工资的60%—300%，企业有较强的动机按最低标准缴基本养老金。更进一步，这一做法虽然考虑了不同企业的盈利水平差异，但领取养老金阶段仍然与社会平均工资挂钩，也激励企业在缴费阶段往往按照就低不就高的原则缴费，导致基本养老金缴费不足。因各地经济发展水平差异，与地区社会平均工资挂钩的基本养老金缴费和领取方式，也不利于基本养老金的全国统筹，更对人才跨区域流动带来不便。
　　再次，企业年金和职业年金制度实施中存在问题。从国外的情况看，在养老金三支柱中，充当第二支柱的职业养老金往往是退休人员的主要收入来源，具体待遇水平依赖于缴费规模和投资收益。我国企业年金的建立也存在较多的问题，集中且突出表现为：第一，建立企业年金的企业数量、参加职工人数较低，覆盖面太小，主要集中在能源、金融等垄断型、资源型或者盈利较好的行业（梅兴文，2018），年金积累中国有企业占比达75%（王锦凌，2018）;第二，基金結余规模相对较小，和其他养老金可持续水平较高国家的差距较大（胡继晔，2016）;第三，企业年金基金规模、新增企业数、新增个人数增速下降，且缺少合适的激励政策;第四，企业年金基金、职业年金基金的投资管理还不够成熟，投资范围相对较窄的问题依然存在，需要逐步扩大投资范围，保障基金积累的收益。
　　最后，个人储蓄养老计划发展滞后，真正用于养老的储蓄资金较少。“未备先老”意味着我国应对人口老龄化的准备不足。无论是政府还是个人，对养老的准备都严重不足。政府方面的一个突出表现是基本养老金统筹账户资金难以满足老年人的需求并由此引发个人基本养老金账户“空账运行”，对单位和个人储备养老资产的鼓励支持政策出台相对较晚，从政策方面造成个人储蓄养老计划发展滞后。个人方面的表现是对养老缺少规划，养老资产储备较少。根据中国养老金融50人论坛、中国家庭金融调查与研究中心2017年的调查数据，只有26.8%的居民认为在30岁之前就要开始做好养老储备，在40岁之前就要开始购买养老保险或开展其他投资等进行养老储备的居民占比也只有61.8%，国内尚有81.9%的60岁以上老年人储备的养老资产没有达到自己的预期。这也需要政府积极引导，出台相关支持政策推动个人储蓄养老计划发展。
　　五、完善我国养老金三支柱体系的思路建议
　　面对“未富先老”的现实，以及人口老龄化水平会长期快速提高、老年人占比长期保持较高水平的未来趋势，为有效应对人口老龄化，需要充分认识到建立发展养老金三支柱体系是我国发展养老金融的客观需要。养老金三支柱体系的实质是政府、单位、个人三方共同承担养老责任，政府需要在养老金融发展中发挥积极作用，单位和个人积极参与养老规划需要政府提供相应的政策支持（娄飞鹏，2019）。然而，我国“未富先老”“未备先老”都决定了政府单独承担养老责任的做法不可取，需要把构建养老金三支柱体系作为长期的战略选择，按照投资养老的理念积极储备养老金，合理扩大养老金投资范围以更好地达到保值增值的目的，实现积极应对人口老龄化的目标。
　　首先，明确养老金三支柱体系的改革方向，不断推进养老金三支柱体系的发展完善。从全球养老金融发展经验和我国经济社会发展的现实情况看，养老金三支柱体系都是未来发展的必然方向，需要按照制度可持续、人口广覆盖、资金较充裕的原则，推进养老金三支柱体系建设。在养老金三支柱体系建设方面，需要明确第一支柱的重点是保基本，第二支柱和第三支柱是重要补充，鼓励单位和个人积极为养老进行规划并积累资产。目前来看，我国要结合自身情况，减轻政府在养老中的兜底责任，强化单位和个人责任。具体操作中需要着力解决对第一支柱依赖过高，第二、第三支柱发展迟缓的问题，强化第二、第三支柱发展，通过充分调动单位和个人的积极性，充实第二、第三支柱养老金。 　　其次，改革完善基本养老金的筹集和管理。（1）根据我国经济发展所处的阶段和财政的实际支付能力，调整优化基本养老保险的替代率，缩小基本养老金的现实缺口。（2）加强基本养老保险基金的缴费管理，保障缴费真实足额。一是理顺管理体制，加快推进税务部门统一征收社会保险费的制度规定，保障基本养老保险金足额筹集。二是城乡居民基本养老保险不具有强制性，要引导并稳定参保人员的预期（魏建和宋微，2007），适度加大财政补贴力度，调动城乡居民参保的积极性。三是通过基本养老保险缴费的真实足额，增加基本养老保险社会统筹账户的资金，也可以考虑划拨国有资产来充实个人账户等方式，减轻对个人账户的挪用并降低个人账户“空账运行”的压力。（3）不断提高基本养老金的统筹层次，在推进基本养老金省级统筹的同时，采取措施推进基本养老金的全国统筹。（4）在条件成熟时，将基本养老金统筹账户作为第一支柱，个人账户划归第二或第三支柱（董克用，2016）。
　　再次，加快第二支柱企业年金和职业年金发展，扩大企业年金的覆盖面。职业年金的建立具有强制性，不存在单位考虑是否建立的问题，所要做的重点工作是处理好已退休人员、在职人员和新入职人员的费用领取和缴费问题，既要保障退休人员的养老水平，又要充分考虑在职和新入职人员的缴费资金安排。企业年金需要做的工作相对较多，具体包括：一是研究税收优惠引导，或者提高缴费标准的方式，增加企业年金的积累;二是扩大企业年金建立企业的覆盖面，让不同行业、不同规模、不同所有制类型的企业都积极建立企业年金，尤其是民营企业和小微企业要研究适合其企业年金建立的政策激励。无论是企业年金还是职业年金，都需要认真研究扩大基金的投资范围，实现基金的保值增值。
　　最后，强化政策支持，大力发展第三支柱个人储蓄养老计划。这方面需要政府重点做好如下政策支持工作：第一，继续做好个人税收递延型商业养老保险的试点，在总结试点经验、完善制度方案的基础上，及时扩大试点范围直至全国覆盖。第二，对个人税收递延型商业养老保险给予足够的税收优惠激励，这也是国外通行的做法。个人在参与个人税收递延型商业养老保险阶段不征收个人所得税，在领取阶段征收个人所得税，以鼓励更多的人员参与个人税收递延型商业养老保险计划。第三，做好对个人税收递延型商业养老保险资金的投资，推动投资渠道多元化，以有效实现资金的保值增值。第四，对于目标日期基金，产品设计可以借鉴国际经验，也要结合我国实际情况优化设计。在政策上将其纳入可以享受稅收优惠的合格投资品种鼓励发展，与此同时也要强化监管。
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