基于社会效益债券的中国居家养老服务融资启示

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　　 摘要：居家养老由于符合中国国情而成为当下的主导养老模式。然则，居家养老服务囿于传统融资模式局限、行业利润低下等因素而发展缓慢。社会效益债券是近些年国际上较为通用的、具有创新性的公共服务融资模式，其通过一系列合约安排，以发行债券方式向私营投资者筹集资金，雇佣服务机构向目标群体提供干预服务，最终由政府根据产出效果来支付投资本金及回报。基于社会效益债券的研究，苟于居家养老服务的社会福利性与投资逐利性间的矛盾，探讨中国居家养老服务融资新模式，达到政府、投资者、民间服务机构及服务对象四者间的平衡。
　　关键词：社会效益债券;居家养老服务;社会福利性;融资模式
　　一、 引言
　　 依据国家民政部公布的2018年底统计数据，中国已进入深度老龄化阶段。2017年国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出“大力发展居家养老服务;逐步建立支持家庭养老的政策体系，大力推行政府购买服务，推动专业化居家养老机构发展”。鉴此，居家养老将成为我国的主导养老模式。
　　 我国目前主要采用财政补贴、福利、救助等政府养老扶持模式，另外就是目前较为新兴的PPP模式。实践证明，政府单纯补贴、救助或直接提供服务造成了居家养老服务效率低、质量差;尽管一些地方政府引进PPP模式力图既解决财政压力，又提升服务质量，但局限于体制与机制障碍，PPP模式下居家养老服务的社会福利性并不理想。
　　 近年来，由英国开创、美国盛行的社会效益债券，是以社会福利为目标、解决政府单一融资渠道的新型融资模式，它在解决政府与私人合作、公共产品的私人供给方面，取得了不俗成绩。鉴此，尝试通过运用社会效益债券，解决政府在居家养老上服务融资渠道单一、资金不足、效果不佳等弊端，进而达到政府、投资者、服务机构、老年群体之间的平衡。
　　 二、 文献综述及实践现状
　　 国内居家养老服务融资模式研究主要集中在如下两个方面。一是聚焦引进PPP模式。郝涛（2017）探讨了PPP应用于养老服务业的可行性，剖析了PPP养老服务项目运作中回报率低、周期长、风险大等问题，建议通过土地划拨来支持建设综合养老产业园从而解决养老服务供给问题，并提出了服务有效供给的标准及规范问题。孙玉栋（2018）剖析了PPP养老模式的优势及弊端，从解决政府与市场的关系、投资回报的设计及质量评估的角度给出相关建议。二是聚焦开发性金融机构贷款及信托模式，如王国锋（2018）剖析了金融机构在养老领域存在的参与度低、产品创新不足等问题，认为法律在一定程度上制约了金融对养老产业的支持;他建议通过社会、政府、金融机构相融合，探索新型养老贷款融资模式。王玉国（2018）认为信托存在门槛高、注重短期收益等问题，这与养老服务的普惠性及长期性相悖，建议从金融、证券、理财及慈善信托等角度解决其融资问题。综合来看，学者们认为目前的养老服务融资模式，均存在诸多问题及障碍。
　　 近年来国外较为流行的社会效益债券融资模式被学者引入国内，它是一种新型的公私合作融资模式。国内的研究主要集中在此模式内涵、流程、优势研究方面，李蕊（2017）介绍了社会效益债券的内涵、流程、意义及风险防范等;徐晓新（2015）认为该模式对解决我国公共领域融资难、效果差等问题有借鉴意义;何楠（2019）则重点研究了PPP与社会效益债券的关联性，并建议利用社会效益债券解决当前政府在PPP项目合作中的投融资结构问题。
　　 从上述文献综述看，尽管国内对养老服务业尤其是居家养老的融资模式理论上有一定研究且在实践上有一定探索，但依然囿于居家养老融资难、效果差等问题。英美等国推行且取得良好效果的以社会效益为目标之社会效益债券融资模式，为解决国内居家养老“融资难、效果差”提供了新的思路和借鉴。这也正是本文研究的逻辑起点与目的。
　　 三、 目前中国居家养老服务融资模式问题与原因剖析
　　 1. 融资模式介绍。我国目前居家养老服务的主要融资模式有财政福利模式、金融信贷模式及民间资本引入模式。财政福利模式指单纯依靠政府财政补贴或政府直接提供居家养老服务;金融信贷模式指国家强制性要求某些金融机构为居家养老服务行业提供贷款以推动此行业的发展。由于财政福利模式、金融信贷模式在实践中暴露了其诸多问题，无以为继，各地政府纷纷将融资模式转向民间资本引入模式，其中以PPP模式最為突出。
　　 尽管PPP模式在其他领域的应用相对较多，如基建项目，但目前在太原、沈阳、宁波等地已有PPP在居家养老服务方面的实践，如宁波海曙区红星敬老院，主要通过政府购买服务的方式，将民间服务机构引入养老服务业，但服务对象非常有限，无法解决普及性居家养老服务需求。
　　 2. 当前居家养老融资模式存在的问题及原因剖析。上述三种居家养老融资模式尽管在一定程度上缓解了行业资金需求压力，也解决了居家养老的一些问题，但并未从根本上解决养老服务“融资难、效果差”等问题。
　　 其一，过度依赖财政补贴且财政能力无以为继。养老服务为“准公共物品”，这决定了其必然需要政府支持。尽管政府采取了多方位的财政政策补贴，但由于其一方面需解决的“准公共物品”太多，不可能只关注居家养老服务;另一方面，政府财力有限，过度依赖政府使财政捉襟见肘;况且随着老龄化进程的不断加快，对养老服务的需求必然扩张，势必使地方政府债务累增，供需矛盾突出。
　　 其二，民间资本介入动力不足。首先，居家养老服务对象普遍对于价格承受力较低;其次，政府有着市场和价格的严格把控管理;再则，法律法规不健全及优惠政策不公平等，造成民间资本望而却步。总之，民间资本的逐利性与养老服务的公益性相矛盾。
　　 其三，融资渠道狭窄且所筹资金使用效率低下。改革开放以来，我国资本市场虽有发展，但依旧不够成熟。主要表现为资本市场规模偏小、金融品类单一，资本市场监管机制及法律法规不健全，从而导致民间资本具有较大的投资风险，使得各类债券及基金等融资工具很难筹集到民间资本;与此同时，国外养老服务业所实践过的有效融资模式未能获得引入及普及，且其他行业领域行之有效的融资模式也未能在养老服务业得到灵活运用，造成资源浪费、资金筹集难、效率低下及服务质量差等问题。 　　 四、 社会效益债券融资模式及其国外实践
　　 1. 社会效益债券概念内涵与作用。社会效益债券（Social Impact Bonds，简称SIBs），也被称为基于绩效给付债券（Pay for Success Bonds），是国际上一种倾向社会福利性、较为新型的公共服务融资模式，其内涵如下：社会募资机构与政府签订合约后发行社会债券，通过投资人购买债券来募集项目运行资金，并投向社会服务提供机构，由其运用资金开展公共服务，过程中由监督机构指导和监管，合同完成后由評审机构根据合同约定指标进行考核，量定项目是否达到合同约定的指标;指标达成，政府付费;指标未达成，政府无需付费。
　　 社会效益债券适合期限较长且可量化指标的社会类公共项目，实施周期一般在4年～8年。
　　 社会效益债券无需政府及公共服务机构垫资而启动公共项目，它有利于公共服务的快速展开;有助于减轻财政压力;最关键是能够确保做到以社会效益为目标。因其在服务实施过程中，监督机构的指导与监管确保了服务质量;服务结束时，有独立的评审机构介入进行客观评估。项目若想达到合同目标，必须提供高质量的服务。社会效益债券通过合同约束、监督机构监管、评审机构评估等环节，切实确保了公共服务的有效性和高质量。
　　 2. 社会效益债券与传统PPP融资模式之比较。PPP（Public-Private-Partnership的缩写），指政府与私人之间基于提供产品和服务的出发点，形成“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴合作关系。
　　 尽管社会效益债券与传统PPP融资模式在公私合作解决政府财政负担方面有着共同点，但它较之传统PPP融资模式有着明显的优点。
　　 首先，社会效益债券将资金投入环节前置，无需服务机构垫付。社会效益债券模式，是由社会募资机构（下称中介机构）与政府签约后向社会发行债券，募集资金则作为服务机构（服务提供者）的营运资金，进行团队筹备及服务提供，无需服务机构垫付运营资金，这为社会机构介入居家养老服务减小了启动资金的压力;而PPP模式一般需要社会机构先行投资，才能赢得后期的运营收益。
　　 其次，社会效益债券模型中引入了监督、指导、评审角色，优化了项目操作中的成本、质量及风险管理。其通过引进分离式的监督及审核机构，确保评估的客观真实，切实达到公共服务的有效供给，避免了PPP项目操作中的合作变形，即未切实解决公共问题，却以PPP名义行私人之利。
　　再者，社会效益债券只有项目成功后政府才需付费，有效地分散了政府资金风险。评估机构按照合同约定的指标对居家养老服务进行综合评估，根据评估结果，若确认目标达成，则由政府付款;若目标未达成，则政府无需付款。PPP项目的风险分担机制是政府与私营实体共担风险，而正是基于风险共担，因此会造成相互包庇，给政府支出和公共服务造成隐形风险。
　　 最后，社会效益债券是以社会效益为第一目标，而PPP项目则以经济效益为第一目标。PPP项目主要基于盈利的目的，否则社会资本很难进入公共服务领域。社会效益债券相比传统PPP模式，具有更加鲜明的以社会效益为目标的特征。为了达成服务目标，服务提供过程中各机构必须紧密协作，时刻关注评估指标，不断优化服务方式，提高服务质量，以尽全力促使项目成功，获得政府付款。
　　 3. 国外社会效益债券模式的经验借鉴。社会效益债券诞生的背景是英国保守党政府推行的“大社会运动”，其理念是将更多的权力和资金由政府下放给社区、慈善机构和公众，以转变政府的管理模式，进一步提高公共服务的效率及水平。
　　 彼得格勒社会效益债券案例：
　　 英国“社会金融”（Social Finance，以下简称SF）是一家2007年成立于伦敦的非营利组织，主要营业内容是连接投资人与非营利部门，为社会项目筹资。
　　 彼得格勒镇的“短期服刑者干预”项目是全球首例社会效益债券。2010年9月，SF启动了此项社会效益债券。该项目的目标是通过非营利组织提供干预服务，降低英国剑桥郡彼得格勒监狱刑期不足一年的服刑人员出狱后的再犯罪率。英国审计署公布的一份报告显示，60%～70%的短期服刑人员会在刑满后的一年内再次犯罪，由此造成的损失每年高达100亿英镑。这成了地方政府巨大的财政包袱。基于彼得格勒的这一社会效益债券，SF从洛克菲勒基金会、巴罗·吉百利慈善信托基金、私人、金融机构等17家投资机构募集了约500万英镑，项目合同期为八年。债券发行募集到的资金于项目开始的第一至六年逐步投入，评估工作及本息偿还工作分别在第四年未、第六年末、第八年末进行。
　　 SF组织建构了一系列针对服刑人员及其家属的干预服务;具体服务提供是由签约的圣伊莱斯信托等非营利组织来完成，如向服刑人员或其家庭提供咨询、住房、就业、培训等服务，来降低再犯罪率。由戴维·罗宾逊牵头的一个顾问团队指导和监督该项目的运行。
　　 按照合同约定，在合同期内目标群体：彼得格勒监狱在2010年9月9日至2012年6月30日之间被释放的3000名成年男性短期服刑（服刑少于12个月）者，如果与对照组数据相比，经过实施干预后，该项目目标对象监狱重返率降低7.5%，则投资者可以收回投资;如果重返率降低超过7.5%，则根据重返率降低比例，投资者可获得2.5%～13%的投资回报，最高回报率为13%。这些收益回报的资金来源主要是政府因减少重复犯罪率而节省的政府开支。
　　 2014年，英国司法部公布对第一组（1 000人）项目目标对象的第三方评估中期统计结果显示：参与实验项目的服刑者重返监狱的比率低于对照组8.4%，投资人等利益相关者也得到了相应的投资回报。这说明本项目已经获得成功。
　　 五、 对于中国居家养老服务融资模式的启示
　　 居家养老服务融资瓶颈的突破将会是居家养老模式快速普及的关键性环节。针对我国“未富先老”且不断加剧的老龄化现状，社会效益债券在解决政府有效付费，使得公共财政高效解决居家养老服务供给问题方面，具有重要价值。 　　 1. 效果付费模式有效解决第三方提供服务监管的环节，确保服务质量。中国的居家养老服务需求规模大，且主要以社区为单位，以政府为服务提供主体无法契合实践，切实需要大量社会服务机构介入。社会效益债券模式无需政府自主提供服务，同时，建构“四方平衡”模式情境下，使得居家养老问题得以高质高效地解决。
　　 2. 寻找慈善家为前期投资者，利于社会财富再分配，激活民间慈善且善款专用。目前我国民间慈善主要采用捐赠的形式，但由于监管不到位等原因，曾导致类似郭美美事件的发生，这在一定程度上抑制了民间慈善热度。社会效益债券采用多方监督及引进第三方独立评估机构，有效解决了善款专用问题，同时给予慈善家即投资者“义利双得”的吸引，有力促进了民间慈善事业的发展。
　　 3. 解决政府或服务机构前期垫资问题，快速推进居家养老服务高质量发展。目前居家养老服务机构发展缓慢，主要问题归结于资金缺位。通过发行社会效益债券来吸引民间资本及服务机构进入居家养老服务领域，为居家养老的推广和普及赢得更宽的融资渠道，实现公共产品的民间提供的同时，亦能缓解政府在项目前期付费的压力，且通过指标考核的办法，也能确保财政费用提供的高绩效。
　　 4. 促进居家养老行业构建居家养老服务量化标准。基于社会效益债券的实施，将推动构建居家养老服务综合评估指标体系的行业量化标准。居家养老服务指标评估多以定性与定量相结合，且目前还未生成统一明确的国家化标准体系，社会效益债券的实施，势必需要先行构建此体系及相应的量化考核标准。评估体系的建构，应本着“政府—服务机构—服务对象”由第三方独立机构进行多向考核机制，以确保克服传统PPP模式下“骗取公共财政”之弊病。另外，考核建议分阶段实施，更加能够促进监督机构对于服务机构的短期服务提升的关注，达到服务优化之目的。
　　 5. 完善国家对于居家养老服务方面的制度政策，引进独立评估机构。为顺利推广和实施社会效益债券，西方较多国家发布了相应的法律制度，如美国发布了《社会效益债券法案》《社会影响合伙企业法》，英国内阁则专门成立了社会效益债券中心来促进社会效益债券的发展，同时还与众多研究机构协作，开发相关的模板合同等，降低社会效益债券的开发难度。因此，良好的宏观及政策环境是社会效益债券得以生存和发展的必然基础。另外，独立评估机构应该设置特殊权限，以保证其具备独立评估的能力。
　　 社会效益债券具有鲜明的社会福利性特征，且具备切实保障服务质量的基础条件，同时在政府财政支付及公共采购方面具备较理想的效果，因此，其在居家养老服务融资应用上具有良好的启示和借鉴。
　　参考文献：
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　　[4] 王国锋.当前我国养老产业发展状况及投融资路径探讨[J].金融发展研究，2018，（6）：84-86.
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　　[6] 孙玉栋，郑垚.老齡化背景下养老项目PPP模式研究[J].中国特色社会主义研究，2018，（1）：70-75.
　　基金项目：陕西省社科联重大理论与现实问题研究项目“大数据时代陕西地方政府绩效评估机制创新研究”（项目号：2019C089）。
　　作者简介：周恩毅（1963-），男，汉族，山东省威海市人，西安建筑科技大学教授、博士生导师，研究方向：公共政策与政府治理;王丽凤（1979-），女，汉族，内蒙古自治区锡林浩特市人，西安建筑科技大学社会管理专业硕士生，研究方向：社会保障及老龄化。
　　收稿日期：2019-11-16。
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