检察机关提起反垄断公益诉讼制度构建
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摘要：由检察机关作为公益诉讼起诉人提起反垄断公益诉讼，能够有效弥补反垄断行政机关执法和私人提起反垄断民事诉讼存在的诸多缺陷，但现行法律法规并未明确检察机关在反垄断诉讼中的原告地位。在我国现行法律法规的基础上，借鉴国外反垄断公益诉讼经验，为我国检察机关提起反垄断公益诉讼制度构建提供参考。
关键词：检察机关;反垄断;公益诉讼
一、檢察公益诉讼与反垄断公益诉讼概论
《民事诉讼法》第55条第2款对民事公益诉讼作了较为笼统的规定，法律规定的机关和有关组织对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为主体向法院提起诉讼。《行政诉讼法》第25条第4款从行政诉讼的角度规定了检察机关有权提起行政公益诉讼，已经被法律明确的公益诉讼领域有：生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。这是法律对于检察机关提起行政公益诉讼的规定。最高法和最高检出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》作了更详细的规定。该解释第13条规定，检察机关可以提起民事公益诉讼的行为包括但不限于：破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。第21条规定了检察机关对于监管食品药品安全、生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、国有财产保护等领域的行政机关违法行使职权或不行使职权，造成国家利益或社会利益受到侵害的，应首先作出检察建议送达行政机关，行政机关在收到检察建议后仍不依法履职的，检察机关有权提起行政公益诉讼。虽然以上法律法规都采取列举的形式对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的领域作出规定，但不能将公益诉讼仅限于所列举的领域，“等”字给领域外探索留有余地，应当全方位保护公共利益。
要想构建检察机关提起反垄断公益诉讼制度，首先应当明确的是反垄断公益诉讼的含义。反垄断公益诉讼是指对于排除和限制竞争，破坏市场竞争秩序的行为，法律准许有关组织和个人为了社会公共利益向法院提起诉讼。反垄断诉讼是为了预防或禁止垄断行为给社会公共利益造成损害，也是公益诉讼的外延之一，虽然并不在检察公益诉讼明确列举的四大领域案件之内，但反垄断案件从本质上与四大领域公益诉讼案件的性质是一致的，而法律也并未明确限制检察公益诉讼仅限于明确列举的四类，因此，反垄断案件也可以作为检察公益诉讼的一类进行探索研究并加以实践。
其次，法律规定检察机关具有提起公益诉讼的主体资格。《宪法》第134条规定检察机关作为国家的法律监督机关，在民事诉讼或行政诉讼中，可以作为原告提起诉讼。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在《宪法》的框架下对公益诉讼作了进一步规定，检察机关作为提起公益诉讼的起诉人主体地位被明确规定，给检察机关提起反垄断公益诉讼奠定了基础。
最后，虽然检察机关提起反垄断公益诉讼在法理上可行，但是必要性和现实可行性更为重要。下面将先从检察机关提起反垄断公益诉讼的必要性和现实可行性进行论述。
二、检察机关提起反垄断公益诉讼的必要性和现实可行性
1.检察机关提起反垄断公益诉讼的必要性
《反垄断法》第9条、第10条第2款规定了在我国履行反垄断职责的不同级别的主体，最高级别的反垄断执法机构是国家发改委、国家市场监督管理总局和商务部，其可以授权省、自治区、直辖市人民政府的机构履行反垄断职责。从以上条文看出，《反垄断法》将反垄断职责划分给行政机关，但行政机关在履行反垄断职责时有一定弊端。行政机关上下级之间是领导与被领导的关系，为了追求效率，行政机关难以在处理垄断案件时保持公平。行政机关履行反垄断职责是从行政执法的角度，其不能作为原告提起反垄断诉讼。
《反垄断法》第50条规定，经营者应当依法承担因垄断给他人造成损失的民事责任。虽然这一条可以作为受害方直接提起诉讼的法律依据，但是在实践过程中垄断行为造成的损害方不可能是一个人或一个企业，个人或单独一个企业提起反垄断诉讼的可能微乎其微。垄断行为必然是规模较大、资金雄厚的公司或企业所为，而普通消费者或中小竞争企业无论是在证据收集还是诉讼负担上都无法与之抗衡，因此，社会公共利益难以得到有效维护。检察机关的技术部门有着先进的侦查技术和侦查经验，同时又具有专业的法律监督人才队伍，与垄断公司或企业能够处于同一地位，有利于垄断案件实质公平的实现。
《反垄断法》的立法目的是小到维护消费者利益、大到维护市场经济秩序和社会公共利益，与检察机关维护公共利益提起公益诉讼的法律定位不谋而合，因此，应当通过法律授权检察机关提起反垄断公益诉讼。
2.检察机关提起反垄断公益诉讼的现实可行性
检察机关提起反垄断公益诉讼与检察机关提起其他类型公益诉讼应当采取同样的模式，分为反垄断民事公益诉讼和反垄断行政公益诉讼两种。这两者的区别之一是诉讼的被告不同，民事公益诉讼的被告是实施垄断行为的公司或企业，而行政公益诉讼的被告是不履行职责的行政机关。在诉讼请求方面，这两种公益诉讼类型也存在差异。反垄断民事公益诉讼的诉讼请求是要求实施垄断行为的公司或企业停止垄断行为、支付损害赔偿金等，胜诉利益应当归于因垄断行为受损害的个人或组织。参考《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》的规定，检察机关应当在搜集证据后确定一个具体的赔偿金额并向社会公告，其他受损害人可向法院提起诉讼，法院依同案标准予以判决。反垄断行政诉讼是检察机关作为法律监督机关督促行政机关依法履职，最终的结果是行政机关对垄断公司或企业实施行政制裁，因此，反垄断行政诉讼的诉讼请求是要求行政机关在一定期限内对垄断公司或企业采取罚款等行政手段，以遏制垄断行为。两种反垄断公益诉讼都能起到维护公共利益的作用，但基于诉讼请求和被告不相同，检察机关可以根据具体案件情况选择提起哪一种公益诉讼，或者同时提起两种公益诉讼以达到更好的法律和社会效果。
三、域外检察机关提起反垄断公益诉讼制度借鉴 1890年美国制定了《谢尔曼反托拉斯法案》，该法案规定司法部门、联邦政府、社会团体及个人都可以对违反托拉斯法令的公司提起诉讼。1914年美国又出台了《克莱顿法》作为《谢尔曼法》的补充。《克莱顿法》第15条规定，任何人、商号、公司、联合会都可以向有管辖权的法院起诉，获得禁止性救济。当发生反对威胁性行为的禁止性救济条件，保证人提出请求且能证明不可弥补的损害很快发生，法院可签发预先禁止令。该法还明确规定了原告不再限于因托拉斯行为而遭受损害的经营者、消费者或州司法长官，任何人、任何组织都可以作为原告;既可以针对已经造成实际损害的托拉斯行为，也可以针对有可能发生损害的托拉斯行为;法院应立即签发禁制令，避免损失的发生或扩大;如果原告的起诉合法，即可获得奖励。基于美国的联邦体制，美国检察官提起反垄断公益诉讼可分为两个层次：在国家层面，为保护国家公共利益，以国家名义提起反垄断诉讼，可同时提起刑事诉讼;为维护州的利益，州检察院也可以提起反垄断诉讼。
日本在1947年出台了《禁止垄断法》，并相应地设立了公正交易委员会为唯一能对垄断行为提起刑事诉讼的禁止垄断法执法机构。也就是说如果公正交易委员会不提起诉讼，检察官不能主动对违反禁止垄断法的行为提起刑事诉讼。
四、检察机关提起反垄断公益诉讼制度的构建
1.明确检察机关提起反垄断公益诉讼的原告资格
通过立法确立检察机关提起反垄断公益诉讼的主体资格是构建反垄断公益诉讼制度的基石。根据现有的法律规定，检察机关具有提起公益诉讼的起诉人资格，可以扩大适用于反垄断公益诉讼之中。建议通过完善相关立法明确检察机关提起反垄断公益诉讼的主体资格，以弥补现行法律制度的缺陷。
在反垄断诉讼中，诉权的赋予很大程度上是从维护公共利益的角度出发。凡是波及范围较广、造成损害严重、但又无法具体到某个特定人的，就必须扩大提起诉讼的主体范围，以便更好地维护公共利益。如果公共利益和个人利益均受到侵害时，法律既要保护公共利益，也应当保护具体的私人利益。法律在赋予私人提起诉讼的权利的同时，也应同样赋予公共利益的维护者相应的诉权。检察机关在反垄断民事诉讼中的起诉人身份，不单单是提起诉讼的主体，而是同时担当着多重角色。
在反垄断民事公益诉讼中，检察机关是国家政治机关的代表。为维持国家机构正常运转，国家不可避免地参与一定范围的民事活动，在市场经济里主体的权利义务平等，因此就可能受到垄断行为的侵害。例如，在政府采购时，固定价格协议可能损害国家利益，但国家无法作为主体直接起诉，因而需要派出一个代表机关作为国家利益的维护者，而检察机关就充当了国家利益的代表。检察机关起诉的目的是维护国家主体的利益，与国家的管理功能无关。
在反垄断民事诉讼中，检察机关的第二重角色是法律的监督机关，在这一点上与宪法对检察机关的基本定位是相同的，由检察机关监督国家制定的有关公益的法律是否被遵照执行。
除了以上两种角色之外，检察机关还是支持弱势群体起诉的国家机关。这一角色定位已经被现有法律规定明确，尤其是在反垄断领域更需要体现国家对弱势群体的政策倾斜，以此来体现实质公平。既然是从实质公平的角度支持起诉，就不代表着检察机关对此类诉讼大包大揽。为了节约司法资源，只有在必要的情况下检察机关才以第三重角色提起诉讼，否则不仅不能体现实质公平，更是变相支持原告怠于起诉。此外，检察机关作为起诉人具有兜底的性质，检察机关在提起民事公益诉讼之前需要在相关网站上进行公告，只有在其他适合的诉讼主体无法维护利益的时候，检察机关才作为“候补队员”直接起诉。
2.明确检察机关在反垄断公益诉讼中的举证责任
传统诉讼法理论采取“谁主张谁举证”原则。反垄断公益诉讼原则上应当遵循这一原则，但考虑到反垄断诉讼的具体情况，应该作出不同规定。这是因为反垄断公益诉讼的垄断行为和损害后果认定较为复杂，而原告所能获取的证据有限，如果严格按照“谁主张谁举证”的原则，难以实现诉讼双方的力量均衡，不利于保障社会公共利益。因此，建议规定反垄断公益诉讼实行无过错责任原则和举证责任倒置原则。在反垄断民事公益诉讼中，检察机关应当提供初步证据，以证明垄断行为的存在，但是对于垄断行为是否确实存在、垄断行为与损害结果之间的因果关系为实施垄断的公司或企业所掌握，且原告难以从其他渠道获取，应当规定这部分证据实行举证责任倒置，由被告自行举证，证明其不存在垄断行为或垄断行为与损害结果之间不存在因果关系，被告不能证明的，将要承担败诉风险。在反垄断行政公益诉讼中，原被告均是国家机关，应当本着成本效益原则，由收集证据成本更低的一方负责证据收集，行政机关作出的行政决定应当由行政机关负责举证，更能节约诉讼成本。
3.解决检察机关提起反垄断诉讼的诉讼费用负担问题
费用一直是制约检察机关提起公益诉讼的主要问题之一，不仅在反垄断公益诉讼中，在其他公益诉讼中也存在。一般情况下，诉讼费用是由原告预先缴纳，原告胜诉后由被告承担。而检察机关提起公益诉讼不需预先缴纳诉讼费用，若被告败诉，自然由被告缴纳诉讼费用，但是如果检察机关的诉讼请求没有得到法院支持，被告的损失应该如何救济？检察机关代表国家利益和社会利益提起反垄断公益诉讼，如果检察机关败诉给被告造成损失，被告可以主张国家赔偿，相应的费用由国家承担。因为检察机关提起公益诉讼是基于公法授权，代表着国家和社会公共利益，因此被告的损失应该由国家赔偿。从另一个方面来说，检察机关胜诉的利益是归于因垄断行为受害的不特定多数人，并不归检察机关享有，因此，败诉的风险也不应由检察机关承担。虽然由检察机关承担败诉风险可以有效限制诉权的滥用、体现诉讼公平，但从当前检察机关提起公益诉讼的现实情况来看，更突出的问题是基于层层审批较难提起诉讼，而非诉权的滥用。因此，结合当前检察公益诉讼实际来看，检察机关提起反垄断公益诉讼应当免除诉讼费用。
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作者简介：郭 聃（1989—），女，辽宁葫芦岛人，本科，主要从事公益诉讼研究;张 伟（1980—），女，蒙古族，辽宁葫芦岛人，检察官助理，硕士，主要從事民行研究;赵冬智（1990—），女，辽宁葫芦岛人，本科，主要从事公益诉讼研究。
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