浅议网络餐饮领域检察公益诉讼

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　　摘要：为了保障食品安全，规范网络餐饮服务行业发展，我国先后出台了多部针对网络餐饮服务的法律法规和部门规章。目前，全国范围内网络餐饮领域检察監督已经初具规模。网络餐饮领域违法行为具有主体多元、行为多样、影响范围较大等特点。实践中，检察机关往往面临着案件线索来源少、调查取证难度大、办案能力需提高以及与行政机关的良性互动机制未建立等问题。对此，检察机关应当进一步拓宽案源渠道、加强内外部门协作、建立良性监督机制，以更好地形成网络餐饮食品安全的保护合力，守护老百姓“舌尖上的安全”。
　　关键词：网络餐饮;公益诉讼;食品安全
　　随着我国互联网经济的迅猛发展，“互联网+餐饮服务”等新兴业态快速增长。网络餐饮服务促进了餐饮业的发展，方便了人们的生活。但随着订餐平台快速扩张和订餐量激增，网络餐饮服务平台对入网商家管理不到位、对配送环节食品安全风险疏于防范，以及网络餐饮生产经营者违法进行食品加工等问题也逐渐凸显。为了保障食品安全，规范网络餐饮服务的行业发展，我国先后出台了《网络食品安全违法行为查处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》《电子商务法》等多部针对网络餐饮服务的法律法规、部门规章，规定了网络餐饮服务第三方平台应当履行的义务，并赋予食品药品监督管理部门违法行为的查处职责。
　　与此相应，各地检察机关积极履职，聚焦美团、饿了么等网络食品外卖平台，开展网络餐饮领域检察公益诉讼专项活动，全力守护老百姓“舌尖上的安全”。2017年12月，最高检民事行政检察厅下发《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》（高检民[2017]11号），要求全国检察机关充分发挥法律监督职能作用，及时对食药安全领域存在的问题进行调研并部署开展专项活动。2018年8月，最高检又发布《关于开展“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项监督活动的实施方案》，要求各地检察机关在推进这项活动中将网络餐饮食品安全领域检察公益诉讼作为工作重点。但是，由于网络餐饮服务不同于传统餐饮服务，其线上经营、线上交易的特点不仅对食品药品监督管理部门的监管模式产生了影响，也为检察机关公益诉讼案件的办理提出了新的难题。
　　一、网络餐饮领域违法行为的特点
　　与传统餐饮服务较单一的违法主体、违法行为相比，网络餐饮服务的违法主体、违法行为有其自身的特点，具体来说：
　　一是违法主体多元。传统餐饮服务的主体仅指餐饮服务提供者，即餐饮服务经营者;而网络餐饮服务借助互联网及计算机技术，其主体不仅包括餐饮服务提供者（经营者），也包括网络餐饮服务第三方平台提供者;①而且第三方平台不仅包括饿了么、美团等此类专营网站，也包括餐饮服务连锁公司总部建立的为其门店提供网络交易服务的自建网站等。就二者关系来讲，第三方平台提供者本身对入网餐饮服务提供者存在审查入网餐饮服务提供者的食品经营许可证，登记入网餐饮服务提供者的名称、地址、法定代表人或者负责人及联系方式等信息的基本管理义务。因此监管部门不仅要监督、查处餐饮服务提供者的经营行为，而且要监督、查处第三方网络平台的管理行为。
　　二是违法行为多样。一方面，线上违法与线下违法同时存在。即网络餐饮领域的违法行为既可能是入网餐饮服务提供者未依法取得食品经营许可证、超范围经营、未保证食品安全等此类线下不当行为，也可能是网络餐饮服务第三方平台提供者未审查、登记、公示入网餐饮服务提供者相关信息、未按要求记录、保存网络订餐信息等此类线上不当行为。另一方面，违法行为可能出现在食品制作、包装、交易、运输等全过程。与传统餐饮服务相比，网络餐饮服务需进行食品包装和运输（送餐），增加了监管部门的监管内容，扩大了监管范围。
　　三是违法行为影响范围较大。网络自始具有受众广、信息传播快速的特点，“互联网+餐饮”的模式亦扩大了违法行为的影响范围。这主要体现在：一则相较于传统餐饮服务，网络餐饮服务受地域限制更小，不同地域的消费者均可通过第三方平台进行交易，享受餐饮服务;二则同一餐饮服务提供者可在多个第三方平台登记入网，意味着使用不同平台的消费者均可通过网络与同一餐饮服务提供者进行交易，扩大了受众范围。因此，一旦入网餐饮服务提供者未能依照法律规定保障食品安全，第三方平台未能及时发现问题并作出处理，将使大量潜在消费者处于食品安全风险中。
　　二、网络餐饮领域检察公益诉讼案件的办理难点
　　首先，案件线索来源匮乏。一般来说，检察公益诉讼案件的来源主要包括民众向检察机关举报、检察机关在履行职责中的发现。然而目前，网络餐饮领域检察公益诉讼（无论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼）线索的来源，主要基于检察机关在履行职责中的发现，民众对公益诉讼的认知还不全面，直接向检察机关举报较少。可实践中，网络餐饮服务第三方平台、入网餐饮服务提供者的不当行为大量存在，行政违法和行政不作为时有发生，检察机关能够在履行职责中发现的案件线索极为有限。而且，由于平台建设和数据对接等方面仍存在问题，检察机关对网络餐饮服务主体的资格、行为等了解较少，信息极不对称，这都在一定程度上增加了检察机关获得线索的难度。
　　其次，调查取证难度加大。当下，网络餐饮领域的食品销售系借助互联网、物流、第三方支付平台等工具，违法、造假的手段越来越高明，且越来越具有隐蔽性、规模性，导致查处难、取证难的问题愈发突出，给检察办案人员的调查取证能力提出了更高的要求。目前，两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条虽然赋予了检察机关调查权②，但是具体调查权的行使方式、手段以及保障措施仍然不完善。
　　再次，检察人员的办案能力亟需提高。部分检察干警在办案思维、知识储备等方面还不能完全适应公益诉讼这项新工作的要求，在线索发现、调查取证、文书制作以及与行政机关的沟通等各方面均有欠缺;也有部分基层院办案人员存在“不知道从哪些方面调取证据”“对证据的把握审查不够”“办案没有思路”等问题。而且，公益诉讼作为检察机关的一项新业务，主要由民行检察部门负责。该部门既要承担调查职责，又要承担起诉职责，工作内容的增加也对办案人员的监督能力和水平提出了挑战。 　　最后，与行政机关的良性互动机制尚未建立。对于网络餐饮领域的行政公益诉讼来说，其旨在通过检察机关制发检察建议、提起行政公益诉讼来督促行政機关依法履职，及时纠正网络餐饮主体的违法行为。但实践中，部分行政机关存在抵触情绪，不配合检察机关的工作。这不仅会影响行政行为的合法履行，而且会阻碍行政公益诉讼的进一步发展。从这个角度来说，检察机关仍需加强与行政机关的沟通协调，促进彼此之间的理解与支持，共同保障行政行为的合法性。
　　三、推进网络餐饮领域检察公益诉讼的几点建议
　　针对目前网络餐饮领域检察公益诉讼工作的开展情况及案件办理中存在的问题，笔者认为，应当从以下四个方面改进此项工作。
　　一是采取线上线下相结合的方式，多渠道督查网络餐饮违法行为，有效拓宽案源渠道。目前，入网餐饮服务提供者存在的违法行为，集中表现为无实体经营门店;没有食品经营许可证、营业执照，许可证超过有效期或超范围经营;外卖食品生产环境脏乱，食品从业人员未依法办理健康证等。而网络餐饮服务第三方平台提供者的违法行为，突出体现在未正确履行对入网餐饮服务提供者信息审查、公示、更新，并对其经营行为进行检查、监测等义务;未依法备案而通过微信公众号提供外卖服务等。由于二者的违法行为贯穿线上线下.因此检察机关有必要开启“互联网+检察”工作模式。不仅从线上对商家的营业执照、食品经营许可证等依法应公示的信息进行检查，而且从线下对部分商家的实体店铺进行走访。例如通过网络订餐平台，手机app等网络平台，对涉及网络订餐食品安全案件线索进行重点排查。通过微信、微博等新闻媒介，关注食品安全事件，关注相关媒体发布的涉及虚假、夸大宣传的食品广告信息，将其中曝光的有可能涉及公益诉讼的内容，纳入检察视角。
　　二是加强多部门、多机关的协作，形成维护公益的合力。在检察机关内部，要加强民行与侦查监督、公诉协助配合机制，侦查监督部门、公诉部门发现食品药品安全等侵害社会公共利益案件，需及时将相关案件线索材料移送民行部门审查，做到案件信息互通共享;上级检察机关需加强统筹协调和对下指导，最大限度整合现有办案资源，实现案件的高效办理。在检察机关外部，要加强检察机关与辖区内相关职能部门的协作配合，特别是与市场监管、食品药品监管、农业、水务、教育和消费者协会等部门和组织的联络。不同机关之间要逐步建立案件信息通报、联席会议机制，共享检验检测报告、食品安全标准、生产销售记录等。另外，还要积极争取党委政府的理解和支持，及时了解各级党委政府公益保护方面的重点和难点，促进问题解决。
　　三是明确法律规定，夯实网络餐饮领域检察公益诉讼的办案基础。食药领域公益诉讼案件专业性强，涉及的法律法规、地方性规定繁多庞杂，理解把握时往往存在难度。虽然我国《食品安全法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》③以及将于2019年1月1日起施行的《电子商务法》④中都明确规定了网络餐饮服务第三方平台提供者和入网餐饮服务提供者的责任和义务，但目前检察机关办理公益诉讼案件，主要依据仍是《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及两高《公益诉讼司法解释》。这些规定较为笼统，缺乏明确具体、操作性强的配套细化规则，导致在办案实践中，办案人员对立案标准、取证方式、证据要求等方面无法准确把握和适用。笔者建议，尽早制定出台统一适用的公益诉讼办案工作规程，以规范网络餐饮领域检察公益诉讼的运行。
　　四是惩治与监督并重，建立网络餐饮领域检察监督良性机制，保障食品安全，既应解决“近期问题”，也应关注“长期发展”。因此，网络餐饮领域督查不仅需要检察机关开展专项检查活动，对网络餐饮违法行为进行集中打击;也需要探索建立长效监督机制，提高食品安全风险综合防控能力。一方面，检察机关可以通过类案监督推进行业整治，即通过办理一批典型案件，推动行政机关对类案进行综合整治。另一方面，检察机关需积极与行政机关开展合作，促进相关部门形成公益保护合力。
　　[注释]
　　①《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第二条：在中华人民共和国境内，网络餐饮服务第三方平台提供者、通过第三方平台和自建网站提供餐饮服务的餐饮服务提供者（以下简称入网餐饮服务提供者），利用互联网提供餐饮服务及其监督管理，适用本办法。第四十五条：餐饮服务连锁公司总部建立网站为其门店提供网络交易服务的，参照本办法关于网络餐饮服务第三方平台提供者的规定执行。
　　②第六条：人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合;需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。
　　③《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第4条：入网餐饮服务提供者应当具有实体经营门店并依法取得食品经营许可证，并按照食品经营许可证载明的主体业态、经营项目从事经营活动，不得超范围经营。第8条：网络餐饮服务第三方平台提供者应当对入网餐饮服务提供者的食品经营许可证进行审查，登记入网餐饮服务提供者的名称、地址、法定代表人或者负责人及联系方式等信息，保证入网餐饮服务提供者食品经营许可证载明的经营场所等许可信息真实。第9条：网络餐饮服务第三方平台提供者和入网餐饮服务提供者应当在餐饮服务经营活动主页面公示餐饮服务提供者的食品经营许可证。食品经营许可等信息发生变更的，应当及时更新。
　　④《电子商务法》第5条：电子商务经营者从事经营活动，应当遵循自愿、平等、公平、诚信的原则，遵守法律和商业道德，公平参与市场竞争，履行消费者权益保护、环境保护、知识产权保护、网络安全与个人信息保护等方面的义务，承担产品和服务质量责任，接受政府和社会的监督。第13条：电子商务经营者销售的商品或者提供的服务应当符合保障人身、财产安全的要求和环境保护要求，不得销售或者提供法律、行政法规禁止交易的商品或者服务。
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