吉林省应急管理体系建设初探
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摘 要：本文在调研的基础上，归纳出吉林省应急管理体系在法治化建设、预案体系、联动机制等方面存在的问题，并结合实际提出完善建议，以期为加快吉林省应急管理体系建设有所裨益。
关键词：应急管理;预案;联动机制;协作机制
“十四五”时期是我国全面建成小康社会并进入现代化建设的起步期，也是应急管理体系建设的起步期、关键期。本文在实地调研的基础上，对吉林省应急管理体系建设现状进行梳理，根据存在的问题提出相应建议，为加快吉林省应急管理体系建设提供积极探索。
一、吉林省应急管理体系建设现状
2018年10月，吉林省应急管理厅正式挂牌成立，对原有固定人员以及内设机构模式进行重组和改组，多方协商建立了应急联动机制、防汛抗旱约定，努力构建分工明确、衔接紧密、通力协作的一体化应急管理体系。同时，省级森林草原防灭火、防汛抗旱、减灾委等议事协调机构和消防救援、森林消防两支国家队全部转隶、转制到位;市、县两级应急管理部门全部完成组建工作，并配备相应工作人员;林草、水利等一些部门的日常防治职责得到进一步明确。另外，在全面贯彻执行国家、应急部、省厅关于应急管理的法律法规的基礎上，吉林省持续推进各类应急预案的修订与完善工作。可见，吉林省大应急格局已初步形成。
二、吉林省应急管理体系建设存在的问题
（一）应急管理法治化水平有待提高
吉林省应对突发事件的地方法律法规体系还不健全，配套政策还不完善，法律法规执行和落实有待进一步加强。
1、立法不完善
目前，我国可适用于应急管理的法律、法规共有几十部，应对突发事件的各种处置规定也分散在几十部法律、法规当中，这些法律法规之间既独立又相互交叉，难免会有冲突之处。这种格局容易造成各部门之间、地方之间以及有关行政部门之间各自为政，缺少有效的沟通与协作，另外还会造成法律适用层面上的混乱，从而影响相关法律与法规的有效执行。目前国内应急管理的法律规范尚未整合，吉林省也未建成有效的应急管理法规体系。
2、非政府力量参与度不足
我国现行的立法主要侧重于规定政府在组织实施事中处置、事后恢复以及重建工作方面的一些要求，而对于如何充分调动社会力量，如何充分发挥公民自救的作用等这些层面，只有一些原则性的口号，缺乏对社会力量如何参与事后重建工作等问题明确性的规定。另外，在保险补偿与民间救助方面，目前我国还缺乏更为明确的法律法规要求，因而导致金融保险机构、慈善机构、各类志愿者组织等非政府性机构在面对突发事件的预防、应对、处置和救助方面尚未发挥最大功效。
（二）应急预案体系建设有待加强
1、对应急预案体系建设的重要性认识不足
应急预案编制工作是一项专业性、系统性都很强的工作，预案编制的质量优劣程度直接影响到应急突发事件实施的效果。现在仍然有些部门对应急预案编制的重要性缺乏足够的认识，只是单纯从应付监管部门督查的角度出发而突击编制各类应急预案，而督查通过之后，预案就会被搁置无人问津。另外有些部门缺少认真的态度，抱有侥幸的心理，认为预案编制的作用也不是很大。由于预案编制部门对预案的重要性重视程度不够，会导致突发事件发生时相关部门准备不足，缺乏预防和有效控制的能力。
2、应急预案的可操作性还需加强
在编制应急预案的过程中，由于受到人员素质情况、技术水平、专业素养等多种因素的影响，应急预案不能很好地结合本部门实际情况，因而缺乏针对性和可操作性。另外，各部门虽然按照要求制定了相应的应急预案，但由于受到场地、经费等诸多因素的限制，预案的系统性和可操作性还需在实践中进一步检验。
（三）协同应急联动机制有待进一步完善
目前，吉林省各级政府之间的统筹协调能力及不同专业领域联合协调能力均较弱，突发事件防范与应对的各个环节缺乏信息共享和应急协作。
1、应急管理联动的队伍资源整合不够
目前吉林省的综合应急救援队伍或者专业应急救援队伍基本上是按照地域或专业领域进行划分和管辖的，因而隶属于不同地区和不同部门。由于这些队伍平时缺乏有效的沟通机制与合成演练机制，只是在突发事件爆发时才会临时合作，因此经常会出现沟通不畅、协调配合不顺的情形，很难形成高效顺畅的救援合力。
2、应急管理联动的保障支撑缺乏长效机制
从应急管理联动的保障支撑上看，吉林省在制度细化及信息沟通机制方面还存在着不足，特别是在法律、法规和相关的规章制度等层面，吉林省重大突发事件的应急联动机制还缺乏明确和细化的规定。另外，在应急信息管理方面，吉林省各地及各部门之间明显沟通偏少，缺乏必要的、明确的信息互动和共享机制。
三、建议
（一）完善法律法规，重视非政府力量
1、完善应急管理法律法规体系
从国家层面讲，政府应加强相关应急管理法律法规的整合与细化，包括修改、废止、解释相关法律法规，协调法律法规之间的不衔接、不统一的问题。从省级层面讲，吉林省可加快推动《吉林省突发事件应急条例》等细化法规的制定，既可以为国家法律法规的完善提供参考，又可以对本省的应急管理工作进行规范化、系统化引导。
2、重视非政府力量的应急志愿者队伍建设
现行立法对在突发事件发生时如何调动社会力量、如何发挥公民自救、如何整合非政府力量等方面缺乏相关规定。在人类共同的灾难面前，国家、社会与个人都应该贡献力量，将损失降到最低，且突发事件应对与灾后重建都是巨大的工程，需要各方面力量充分协作才能减少灾害损失，保障公民利益。吉林省可以在《吉林省突发事件应急条例》基础上，进一步制定《吉林省应急志愿者队伍组建方案》以及配套的《吉林省应急志愿者队伍管理办法》，以此来加强非政府力量的应急志愿者队伍建设工作。 （二）构建科学实用的应急管理预案体系
1、加强各部门对应急预案建设问题的重视，完善应急预案体系
建立健全各行业专家队伍，贯彻落实中央应急预案管理办法，进一步完善吉林省应急预案编制指南，切实加强应急预案规划、编制、审批、发布、备案、演练、修订等各环节管理，构建覆盖全区域、全灾种、全行业、全层次、全过程的应急预案体系。
2、统筹应急预案修订机制
组织各地各部门修订总体应急预案，自然灾害类、安全生产类专项预案和部门预案，指导行业企业修编应急预案，加强应急预案评估与改进工作，依靠应急综合大数据平台逐步推动预案的数字化管理和应用。
3、加强应急预案演练机制
突出风险防控重点，指导各地各部门开展全口径、全覆盖、多形式、高质量的应急演练;通过组织开展地震逃生、城市内涝、冰冻暴雪、危化品运输、矿山紧急避险、人员密集场所火灾等实战化演练，落实各方责任，优化处置流程，锤炼救援队伍，完善指挥协调机制，提升综合救援能力。及时组织应急预案演练评估，不断修订完善，推进预案演練常态化管理，切实提高预案的实用性。
（三）强化应急联动机制建设，提升跨区域联动能力
1、完善各地区部门间、区域间应急联动与协作机制
进一步加强各地区、各行业管理部门的横向联系，强化相互之间的信息沟通与应急协作机制，有效实现信息互通、专业资源共享和优势互补。进一步强化区域间应急联动机制建设，加强与相关省（区、市）之间的交流、合作与共享，进一步夯实区域之间的合作基础，强化共同应对、共同处置，共同提高跨区域联合处置突发事件的能力。
2、健全突发事件协同应对和联合指挥机制
结合吉林省突发事件特点，明确各部门任务分工和工作职责划分，完善突发事件区域协同应对和联合指挥机制，完善相关处置工作程序，共同完善突发事件预防及应对工作。通过举行跨区域综合应急演练，进一步完善联合指挥机制和处置程序，提高区域应急快速反应能力。另外，可利用区域产业上的优势，加强应急产业项目开发，提高区域公共安全科技水平，增强突发事件的应对能力。
参考文献：
[1]中国安全生产科学研究院.完善我国应急管理法律法规体系[J].劳动保护，2018（06）：32-35.
[2]许银春，虞涛，罗艳，乐晓妍.企业突发环境事件应急预案编制的实践和思考[J].环保科技，2014（06）：34-37.
[3]魏玖长，卢良栋.跨区域突发事件应急合作与协调机制研究——以长三角区域为例[J].中国社会公共安全研究报告，2017（01）：169.
作者简介：
王莉（1974-），女，吉林辉南人，工学博士，长春工程学院管理学院教授;研究方向：应急管理、农业经济管理及系统工程。
石英（1972-），女，吉林长春人，经济学博士，长春工程学院管理学院副教授;研究方向：应急管理、财务管理。
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