政府会计制度背景下事业单位内部控制的建设探讨
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摘 要 当前，我国政府内部控制改革取得了良好的成绩，同时，财税体制改革也进入了新时期。在政府会计制度改革背景下，事业单位内部控制建设也需要同步进行调整，更好地适应政府会计改革这一趋势。然而，目前，事业单位对政府会计改革与内部控制建设之间的认知不够深入，事业单位内部控制仍存在诸多问题。基于此，本文首先阐述政府会计改革和事业单位内部控制的关系，叙述政府会计改革背景下事业单位内部控制存在内控意识不强、缺乏有力的内部监督、预算管理水平不足、信息化水平较低等问题。本文从增强内控管理意识、完善监督检查考核评价机制、健全内控管理制度、构建单位内控管理体系、打造嵌入内控要素的信息平台5个方面给出对策，希望为事业单位增强内部控制有效性、加强内部控制建设提供参考。在政府会计制度的实施基础上，加强事业单位的内部控制建设，可以实现预算管理、收支管理、基建建设、政府采购、合同管理等统筹协调发展，促进事业单位的管理水平提高，实现稳定发展。
关键词 事业单位 政府会计制度 内部控制建设
2019年，政府会计制度在事业单位中已经普遍实施。政府会计制度有助于提高会计报表质量，提高各单位的预算管理水平和会计核算水平，是我国财税改革的重大举措，对事业单位会计核算是一次重大改革。内部控制建设可以很大程度上减少经济主体的经营风险、管理风险，对完善事业单位制度体系、提高事业单位管理水平有很大的推动作用。当前，部分事业单位对内部控制建设认识不够，监管体系存在漏洞，或者在内部控制制度执行过程中落实不够，未真正发挥内部控制体系对政府会计制度的推动作用。
一、政府会计制度与事业单位内控管理的关系
从国家层面来看，实施政府会计制度是为了政府部门获取全面、准确的政府会计报告，而内部控制建设又有利于各单位的廉政建设。从事业单位内部管理而言，事业单位实行政府会计制度可以保证财务报告的准确性、会计信息的真实性，预算会计和财务会计双主体可以更准确地反映事业单位的经济业务。从内部控制建设角度来看，事业单位加强内部控制制度的执行，可以加强单位刚性约束和流程管理，推动政府会计制度的顺畅执行，事业单位的财务监管更加科学有效、规范完善。事业单位建立健全内部控制制度，可以提高财政资金的使用效率，增强国有资产保值增值能力，提高单位的管理水平，规范单位的权力使用。政府会计制度和内部控制制度是互相依存又相互促进的。政府会计制度要求对会计信息综合处理，内部控制的执行过程中，监督单位的财务运行管理生成高质量的会计信息。政府会计制度和内部控制建设对单位的财务监管的目标是一致的。政府会计制度和内部控制建设共同产生作用，可以消除单位中存在的信息不对称现象，保证单位的经济运行状况和会计信息的高度一致性。政府会计制度和内部控制建设互相促进。
二、事业单位内部控制存在的问题
（一）内部控制基础弱，内控意识不强
内部控制工作是自上而下的行为，在实际工作中，单位管理层能否意识到内部控制对单位管理的重要性尤为重要。事业单位领导对内部控制重视不够，对单位经济风险防范意识不够，对高质量会计信息要求不严格，就会造成单位上下职工对内部控制的意识不强。事业单位领导如果不是内部控制领导小组主要领导，内部控制工作小组对事业单位内部控制制度的宣讲不到位，基层职工对内部控制制度就没有深层次的理解和认识。比如，重大投资或大额资产购置没有经过“三重一大”程序，没有可研报告论证;一些项目的投资过于草率，没有考虑退出机制，资金使用效率不高。合同管理职能不明确，一些单位没有对合同管理统一规划，合同制定部门和执行、考核部门脱节。资产管理存在缺陷，部门人员流动没有及时交接资产，由于历史原因，部分单位存在账实不符的情况等。部分事业单位也存在内控控制制度制定得比较完善，但是内控制度的执行不到位。归结原因，还是内控意识不强，单位领导和职工没有主动去执行内控制度的主观能动性，弱化了内控制度监督的作用。
（二）缺乏有力的内部监管，监督效果有待增强
事业单位的外部监督主要靠财政专员办、审计署或上级委派会计事务所、纪检监察等部门。这些监督主要是对已经发生的经济运行业务进行监督，而对于内部控制体系的运行监督不够。部分事业单位每年报送内部控制报表及内部控制报告，会计事务所到事业单位开展内部控制审计时，也只是索要一些制度及会议纪要等，并没有对单位内部控制的实际执行在短时期内有很好的评价和监督，致使事业单位没有外部约束力和有力的监督。由于现在事业单位编制人数有限，很多单位没有成立独立的审计部门，多数还是由财务人员兼任内审人员。受专业素质和业务水平的限制，没有外部专业的审计机构的专业性和独立性，造成内部监督力量较弱，独立性不强。
（三）预算管理水平不足，业财融合度不够
现在的事业单位普遍实行预算管理，预算管理对事业单位的费用支出，包括“三公”经费、政府采购支出等有一定的约束力，但是预算管理执行过程中还存在一些问题。部分事业单位业务部门参与预算力度不够，普遍存在前瞻性不够，机动性和指导意义不强，没有完备的预算执行评价体制，预算精细化程度不够等问题。在预算执行过程中，存在预算执行偏差率较大，预算没有考虑不可预见支出，实际执行中预算外审批程序较多。另外，业务部门和财务部门融合不够，业务部门和财务部门的沟通不够，财务部门更加重视财务管理和会计核算等方面。一些财务数据对经营部门的管理参考性不高，经营部门的经营计划和战略对财务部门的指导不够，财务业务一体化不强。预算评价机制对预算管理的提升促进不够，每年的预算评价结果没有得到很好的运用。
（四）单位信息化水平较低
事业单位对信息化系统没有长远的规划，缺乏专业的信息化人才，各個部门使用的管理软件不一致，没有形成信息合力。由于没有统一的办公信息系统，办公室、房产、经营、财务等部门形成一个个信息孤岛，信息不对称，也不能信息共享。这不利于为单位提供综合的动态数据，不利于发挥各个部门的协同效应，无法支撑整个内部控制体系。 三、政府会计制度下的内控建设优化措施
（一）增强内控意识，加强全员培训
单位的政府会计制度和内部控制建设，两者都要兼顾，不能轻内控、重核算。单位加强内部控制建设，首先要加强全员的内控意识。事业单位只有做好内部控制建设，才能为政府会计制度提供数据依据和工作标准，内部控制体系发挥作用才能保证政府会计制度的有效实施。单位主要领导应该担任内部控制建设领导小组负责人，推进内部控制的建立成为事业单位全员参与的活动，单位的每一个人都是内部控制体系的制定者、执行者和监督者。内部控制小组负责人要提高政治站位和思想认识，把内部控制建设和政府会计制度的实施提高到单位重要工作部署和决策的高度，提供各种保障。内部控制建设是一项系统工程，事业单位要调动各方面力量做好内部控制的宣传和培训工作，充分调动每一个员工参与内部控制建设的积极性。特别是内部控制关键岗位的工作人员，重视内部控制制度的学习，结合各自单位的工作实际，根据内控制度做好内控工作的实施和监督。事业单位还可以聘请咨询公司专家，到单位宣传贯彻国家内部控制制度，协助建立单位的内部控制体系，制定有效的激励机制和有效的反馈机制，通过与各部门座谈或是收集调查问卷等方式，改善单位的内控环境，帮助完善单位的内部控制体系。
（二）加强多方监督，完善监督检查考核评价机制
事业单位可以通过内部纪检、外部审计监督等多方管理和监督，来健全内部控制体系，使内部控制体系更好地发挥作用，符合政府会计制度和事业单位改革管理的需要。事业单位的内部控制体系是一个不断完善的过程，在制定内部控制手册和内部控制制度后，在执行过程中遇到不适合单位实际情况的，每年应及时调整和改进。通过多渠道监督管理，对内部控制体系执行过程中出现的问题，阶段性地进行整理和改进，通过常态化的监督管理，提出具体改进计划和措施。对于财政资金，财政专员办通过项目绩效评价管理，监督财政预算资金的合理、准确使用，真正坚持了“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理目标。事业单位内审监察纪检等部门，需要通过日常工作加大内控执行中的监督力度，对发现的内控风险点列出问题清单，明确整改时间和要求，确保内控监督到位，执行有效。
（三）健全内控管理制度，全面提高部门和单位管理水平
实施政府会计制度的要求，根据财政预算绩效管理目标，通过加强和完善内部控制制度，提高事业单位资金使用效率，提高资产管理水平，确保为政府会计核算提供真实的会计信息。政府会计制度的实施和运行，需要明确岗位职责、细化工作流程、完善工作制度等措施，形成良好的工作内控环境。内部控制制度要贯彻落实，配合内控手册、监察、审计等监督内控制度的落实情况，发现内控风险点及时整改，通过内部控制制度的实施和不断完善，提高事业单位的管理水平。内部控制工作小组要与业务部门、监察部门、财务部门等相互联动、相互制衡，确保内控业务管理流程包括预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、基建项目管理、合同管理等运行顺畅，推进内部控制的工作实施。
（四）搭建内部控制管理体系，做好风险评估
事业单位应该建立内部控制风险评估机制，以季度或年度为评估周期，全面、客观地评估经济和管理风险，及时采取措施防范风险。实行政府会计制度，需要针对事业单位的预算管理、资产管理、基建项目、政府采购、合同管理等核心业务，分析各个工作业务的流程，做好业务风险点的识别和评估。通过完善内控工作流程，对单位关键岗位和关键管理人员的风险点进行分析梳理，建立风险评估机制以及风险预警机制，发挥内控管理的作用，全面、系统、客观、及时地评估经济活动风险。
内部控制系统建设，要根据单位性质、业务特性、管理水平等因素，并且要符合实行政府会计制度的工作要求，制定出可操作性强和针对性强的内控管理制度。具体步骤包括设置合理的管理岗位，明确岗位职责，梳理和优化内部控制流程，根据评估出的内控风险完善工作流程和责任机制，防止出现互相推诿的现象，提高事业单位办事效率和增强管理实效，让内部控制真正促进单位管理水平的提高。
（五）打造嵌入内控要素的信息平台，不断提高工作效率
内部控制建设是一个需要全员参与的系统工程，内部控制建设的实施落地需要依赖于信息化系统的建设。事业单位财务部门可以利用财政部等建立的资产信息共享平台，对资产管理全过程梳理出资产内控的风险点，注意整改和防控这些内控风险点。并且可以将经济业务和合同管理等嵌入信息系统，减少部门之间的推诿，避免人为的遗漏。更重要的是，内部控制信息化平台可以能够全面反映事业单位内部控制的整个管理途径，客观科学地反映一个单位真实的内部控制状况，有利于提高内部控制效率。
比如，在预算管理内控方面，信息化平台中的预算管理模块，可以从预算编制、预算批复、预算执行、预算调整、预算评价、决算等方面，进行数据录入、对比。在预算执行阶段，各单位和部门在信息化平台中可以直观地看到预算动态执行数据，超预算了不能支出，也可以得到及时提醒。在财务收支方面，信息化平台的审批权限，减少了人为时间的浪费，也可以保证支出的合规性和及时性。在资产管理方面，信息化平台更好地将各类固定资产分类和管理，统一设置折旧年限等，便于和政府会计制度规定的年限核对，更方便数据的核对和使用。在合同管理方面，信息化系统将业务部门、财务部门、合同管理部门无缝衔接，更好地与预算管理、收支管理、政府采购等有效结合，提高事业单位内部控制管理水平。
四、结语
事业单位的内部控制建设是一项综合性的系统管理工程，特别在实施政府會计制度的准则体系下更加重要。内部控制建设与政府会计制度相互配合，为实现政府会计综合财务报告而服务。在实施政府会计制度的背景下，加强内部控制建设，可以降低事业单位内控风险点。这需要全员参与，增强全体员工的内控意识，通过风险识别、加强内控监察等手段，使内部控制工作和政府会计制度都顺利开展。将政府会计制度和内部控制建设相结合，有利于明确内部控制各个管理模块的岗位职责。同时，在政府会计制度的实施基础上，加强事业单位的内部控制建设，可以实现预算管理、收支管理、基建建设、政府采购、合同管理等统筹协调发展，促进事业单位的管理水平提高，实现稳定发展。
（作者单位为国务院国有资产监督管理委员会石化机关服务中心）
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