平衡准公益类国企效益和社会职能的思考
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摘要：准公益类企业是一种类型比较特殊的企业，其主要功能是服务社会、保障民生和提供公共产品服务，准公益类国有企业以强化公共服务功能和持续发展能力为主要经营目标，且近年来也一直致力于不断深化改革和发展。但伴随着社会发展和本地财力的制约，准公益类国企面临着多方失衡的困局，因此要想平衡准公益国有企业效益和社会职能之间的关系，既要发挥其社会职能，同时也要保证其经营效益，需要做好研究以实现均衡良好发展。
关键词：准公益国有企业;效益;社会职能;主业发展
准公益国有企业承担着一定的社会职能，但同时作为企业也是趋利的，只有盈利才能保证自身的持续发展，而且这类企业大多都是上市公司，不能因为发挥社会职能而影响到企业的活力，也不能完全依靠财政支持，所以其需要适度地盈利以保证发展。因此，平衡受国资监管的准公益类国有企业效益和社会职能是一项值得探索的课题。
一、准公益类国有企业发展面临的困境
（一）社会职能与企业效益之间存在矛盾关系
根据公益类国有企业的四大特征，其中一方面是准公益类国有企业存在不同程度的垄断或寡头竞争，也就是说这些企业所经营的产品或服务具有天然的垄断性。我们所常见的准公益国有企业主要包括供水、供电、供气、污水处理和防涝等，由于其具有天然的垄断性，所以价格的确定方式也不是由企业自主决定的，不能通过市场自主调节，需要通过价格听证或特许经营服务重新核定价格的方式实现价格调整。而为了推动社会经济发展，切实发挥这类企业的社会职能，考虑社会民生和本地财力的因素，价格调整不能过于频繁，有时候无法与市场或企业发生的成本呈正相关关系，因此企业的利润在每次调整周期之间理论呈下降趋势。但作为国资监管的国有企业，还需要兼顾企业效益，因为国资监管系统对于国有企业每年的利润增长是有要求和规定的，而在要求利润的同时又不允许此类企业根据市场自主调节价格，因而造成准公益企业在公益和效益之间存在矛盾的两难局面。
（二）政府职能和企业职能没有界定清晰
准公益类国有企业作为一个企业需要趋利盈利实现长久发展，同时还要承担社会职责。一般政府部门在推行有关惠民政策和措施过程中，会要求该类企业参与并给予相关工作大力的资源或是服务支持，可以说此时准公益类国企肩负社会保障的职责，替政府分擔一定的政府职能。然而，准公益类国企在参与此类工作时是无偿付出的，无疑增加了企业经营的额外负担，给企业经营带来压力。这样一来就模糊了该类企业的职能，到底企业是以承担社会职能为主还是以经营获利为主，让企业两难。
（三）重大投资由企业自筹资金解决，制约主业的良性发展
以广州市水务行业为例，供水行业的新扩建厂和水管、污水处理企业的新扩建厂都由企业作为项目业主自主筹资解决，市级财政解决部分项目资本金。项目融资的还本付息通过未来的价格补偿或企业土地出让收益解决。广州市中心城区新（扩）建污水处理厂（净水厂）投入项目资本金36.6亿元，财政资金投入只有13.16亿元，23.44亿元的项目资本金资金缺口需由企业通过多方渠道筹集资本金，分散主业的发展精力。
二、如何有效保障准公益类国有企业良性发展
（一）保证准公益类国企的基本利润
准公益类国企由于收费价格受限、承担过多的政府职能，企业需通过调整会计政策的手段实现利润。现金是企业赖以生存的血液，准公益类国企的收费价格受限，在承担社会职能出现成本倒挂时，企业为了确保日常经营运转的资金需求，必须通过借入流动贷款、发行超短融债券来维持。政府在综合平衡社会维稳和企业发展的过程，大多以牺牲国有企业的利益为代价，而要准公益类国企保持生产经营的正常运转和一定的盈利能力，政府应适当给予财政补贴弥补企业亏损。对于政府下达的额外任务，因为准公益类国企不能通过水价、气价、特许经营服务费等得到经济补偿，所以政府应支付相应的服务费用，以保证准公益类国企的基本利润。
（二）保证主业的发展
准公益类国有企业承担着一定的社会职能，而且国有企业的人事任免体制并不是自由的，受制于人事任免体制，在完成国家政府所给的公益职能时，会因为承接过度的超额任务而分去企业的大部分精力、人力和物力，制约了企业自身的主业发展。而此类国企会因为自身主业发展受到影响，难以同正常市场竞争一般通过差异化发展等策略获取更多利润，长此以往最终会把管理成本转嫁给消费者。
三、平衡准公益类国企效益和社会职能的建议
（一）政府部门应合理下达任务，并加强财政资金使用的考评
对于准公益类国有企业，政府部门在下达相关工作任务时应充分考虑其社会职能和企业效益之间的平衡，不能出现“又让牛干活又不给牛吃草”的局面，而造成该类国企的发展困境。
第一，政府部门对于准公益类国企所下达的任务和目标应合理均衡。不管是支持公益性项目的资金等方面要求，还是企业的利润实现目标，都应该根据实际情况合理下达，避免出现给予企业承担的社会职能任务超出其合理的承受范围，进而导致企业运营资金出现问题。也不能在要求国企承担较重的社会职能同时还要求其实现较快的利润增长，让企业应接不暇。
第二，应加强财政资金使用项目的绩效评价。对于准公益类国企，财政资金补贴是其获得营运资金的一种方式，而对于财政资金的分配十分重要。该类国企可以提出财政资金申请，而为了获得更多的财政资金支持，准公益类国有企业应该加强对财政资金的使用管理，在绩效评价中取得好成绩，也便于后续获取资金支持。同时政府应该强化对于准公益类国企的绩效评价体系，通过科学合理的评价促进政府有关部门更高效的分配财政资金，真正将资金用于那些可以带来更多社会效益的国企身上。
（二）由政府主导重大基建投资以及资金筹集
为了平衡准公益类国有企业效益和社会职能之间的关系，帮助该类国有企业在承担社会职能的同时能够满足国资监管对于企业利润增长的要求，对于一些重大的社会公益项目支出应该由政府主导。因为重大基建项目需要的资金量比较大，如果完全依赖准公益类国企经营资金的支持会给企业带来很大的资金压力，而且一般基建项目建设周期长、资金回收慢，对于国有企业影响较大。所以对于重大基建项目应由政府主导资金的投资及筹集，例如政府组建专门机构统一负责土地收储或开发利用，然后将土地开发收益再用于有关的公益类项目建设。当然对于资金需求大、回报利润低的事关国民生计的公益类项目，政府做主导，公益类国有企业积极发挥领头羊作用，可以与其他企业共同协作，在资金和技术上获得补充和支撑，同时也能够调节社会效益与经济效益的不均衡，一定程度上减轻准公益类国企承担社会职能的负担。
（三）界定政府职能和企业职责，给准公益类国企经营减负
为了更好地发挥准公益类国企的社会职能，承担一定的政府职能以促进国计民生、提高公共服务，因此对于准公益类国有企业的定位一定要清晰，明确公益性国有企业的性质、职责和经营范围，清晰地界定政府职能和企业职责，给予准公益类国企承担社会职能更多的空间。也就是说如果强化该类企业的社会职能，同时就应该弱化它的企业职责，适当降低该类国企的利润增长要求，帮助准公益类国企减轻经营负担。只有清晰地界定企业职责，合理确定企业经营的主要发展目标，才能避免准公益类国有企业陷入承担社会职能和经营效益该如何选择的困境，为其减轻经营负担，帮助企业更好地执行发挥社会公益职能。
四、结语
准公益类国有企业独有的特性决定了其职责的双重性，这也给其经营运转带来了一定的困惑，有可能会造成两方面都想做好最终却两头不落一头的局面，因此如何平衡国资监管准公益国有企业的效益和社会职能，值得思考和分析。应该从准公益类国企发展所面临的困境出发，合理下达任务，由政府主导重大基建投资以及资金筹集，科学界定该类国企的政府职能和企业职责，实现准公益国有企业的平衡发展，以更好地服务于国计民生和社会经济。
参考文献：
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[2]杨华.关于公益性国有企业的理论探讨[J].职工法律天地（下），2017（6）.
[3]何佩佩.论我国公益类国有企业的界定及治理模式[D].杭州：浙江大学硕士论文，2017.
作者简介：黄 慧（1981—），女，广东广州人，会计师，本科，主要从事水务行业财务管理研究。
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