我国特殊教育政策的执行困境
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【摘要】本文基于萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型理论来研究我国特殊教育政策的实施效果，实施主体及政策目标群体直接的互相影响因素，从而识别影响特殊教育政策实施因素。本文基于政策综合模型，分别从政策问题具有的特性、政策本身因素、政策外因素3大主要变量提出解决方案，从而促进我国特殊教育政策的有效执行。
【关键词】政策执行;特殊教育;政策执行综合模型
对于特殊儿童的未来发展，特殊教育是重中之重，特殊教育政策是推动特殊教育的发动机，对特殊教育起到了关键的作用，因此，我国必须重视特殊教育政策的有效执行。目前，中国特殊教育发展仍然不均衡，与正常教育相比仍处于不公平状态，残疾人生活状况与残疾人对美好生活的期待相比依然存在较大的差距。本文借鉴萨巴蒂尔与马兹曼尼安的政策执行综合模型，希望深入解析我国特殊教育政策执行中的复杂因素，提出解决方案，为促进特殊教育公平性，残疾人全面发展提出系统性建议。
一、政策执行综合模型与我国特殊教育政策结合
（一）萨巴蒂尔和马兹曼尼安综合模型理论。1915年以后，政策科学成为了一门较为系统的学科，而政策的有效实施，美国政策学者艾莉森认为其中极大依赖于政策的执行。20世纪70年代，政策实施学科一片欣欣向荣，形成了百家争鸣、百花齐放的局面，1973年的萨巴蒂尔和马兹曼尼安提出的政策综合执行模型则较为系统地整合了政策执行的模型。他们将政策执行分为了三大变量——政策具有的特性、政策本身因素，政策外因素，十七个影响三大变量的因素，如政策问题的性质，政策的正确性，目标团体的服从等。
（二）我国特殊教育政策执行过程。我国政策的传达过程是上传下达，即中央制定政策，地方接收政策并下发文件，完成政策的实施。政策的反馈为自下而上的过程，即地方执行政策，并向上反馈执行结果，完成政策的整体循环。笔者就特殊教育政策实施的大致流程，绘制如“图1”所示。
（三）综合执行模型与我国特殊教育结合。由此图可了解到，国务院制定并颁布特殊教育相关政策，各省（市、区）教育厅（局）接收政策并制定符合各省（市、区）实际情况的特殊教育政策相关细则，并将政策下达给市级单位，市级教育局接受政策并与地方残联、财政局、人力资源等部门制定符合各市情况的市级特殊教育政策，并由市级教育局办公室发放特殊教育政策细则文件，市级教育局接收文件并下达给区县等相关部门，完成政策的实施。萨巴蒂尔和马兹曼尼安的政策执行综合模型是自上而下研究政策执行模型中最具代表也非常符合本文研究实际的理论模型，笔者将影响特殊教育政策的三大变量，绘制成“表1”。
二、探究我国特殊教育政策实施现状
（一）特殊教育政策实施覆盖率较好。据笔者调查发现，北京市残疾儿童义务教育入学率达到了99%以上，上海、江苏、福建、山东要求到2020年底义务教育階段残疾学生入学率分别达到99%、98%、96%、96%以上，浙江省强调“以持证残疾儿童少年计，九年义务教育入学率到达98%”，除甘肃和西藏两个省份外，其他省份均高于国家提出的95%标准入学率。2018年，在校生66.6万人，比2013年增加29.8万人，增长81%。2018年，全国残疾人中等职业学校（班）共有133个，在校生19475人，2012-2018年，全国共有6.22残疾考生进入普通高等院校学习。截至2018年6月，全国已有61所普通本科高校开设特殊教育专业，在校生1万余人，高职院校开设特殊教育专业点37个。从以上指标数据中我们可以发现，特殊教育政策基本实现了覆盖化、合理化，我国大多数特殊儿童能够保证接受义务教育。
（二）政策本身正确性毋庸置疑。我国特殊教育政策是由国务院制定，经过多方面讨论与平衡而制定，借鉴了其他政策的先进性等优点，重点政策的下发与各省实际情况相结合，由教育局、财政局、人力资源保障局、残联等各个部门不断修正与改进，因此，该政策的正确性是毋庸置疑的。
三、特殊教育政策执行的问题
虽然我国现针对特殊教育进行不断的改进，但与西方先进国家相比，我国特殊教育政策仍存在问题，特殊儿童对知识的掌握与其对美好生活的期待，仍有较大差距，保障我国特殊儿童平等受教育权利，全面促进特殊教育融合任务依旧任重而道远。
（一）针对特殊教育政策特性的问题分析。1.特殊教育政策的难易程度分析。虽然我国制定了特殊儿童随班就读等政策，但部分学校的态度为“不拒绝，不欢迎”，无疑，特殊儿童的到来会给普通班教学老师带来额外的教学任务，教学较为吃力，且特殊儿童是否会扰乱课堂秩序，能否与普通同学和平共处，是否会遭遇校园欺凌事件，都是学校难以控制的问题。因此，特殊儿童本身仍受到社会不公平的对待，特殊教育政策实施是复杂且艰巨的问题。2.特殊教育政策的成本分析。在公共政策执行过程中，政策执行的成本是否充足和适用在很大程度上决定着公共政策执行主体执行能力的大小和效率的高低，并最终影响公共政策执行力的高低，进而会对政策执行效果产生直接影响。政策的实施必须投入人力、物力等成本，特殊教育政策的实施，需要做到如下两点：首先，需要政府财政拨款。据统计，2008-2015年，我国政府财政拨款71.42亿。2014年开始，中央特教专项补助经费提高到每年4.1亿元，全国义务教育阶段，在普通学校和特殊教育学校就读的残疾学生年均公用经费标准提高到6000元。其次，特殊教师的工资。目前我国特殊教师的平均工资不低于普通学校基本工资的20%左右。目前，我国特殊教育中，西部地区财政对教育投资的力度较小，且由于教育需要的前期投入较多，回收期较长，财政对教育的投入产生了明显的偏差。
（二）针对特殊教育政策本身因素分析。1.特殊教育政策制定能力分析。政策有效执行的关键是其本身制定的能力，政策制定是否包含政策目标完成的可行性，内容表述是否完整清晰，这些因素是影响政策的重点。政策本身制定能力不强会导致政策内容宽泛，执行者职责不清，影响政策的执行。中央下达有关特殊教育的政策，由各地方联系实际情况进行执行，各省（市、区）制定了特殊教育政策，但由于层层政策的制定，难免使得政策标准出现偏差，导致没有出现政策预计的良好效果。2.特殊教育政策准确性分析。我国特殊教育政策是具有正确性的，但准确性有一定缺失。准确性是指各地制定的特殊教育政策是否符合本地方的基本情况，是否切实符合特殊儿童教育需要，而非政府人士认为特殊儿童需要。目前，我国特殊教育政策出台较少，各地制定的政策也普遍是上行下效，很少真正符合当地实情，因此扩大特殊教育体系是目前我国刻不容缓的任务。 （三）针对政策外因素的分析。1.政府之间合作程度与监督程度分析。政策的实施是个复杂的工程，特殊教育政策的实施更是要经过层层政策的下达，各个机构间的密切合作，如残联、教育部、财政局各部门之间协调有序进行，多方位全方面协调统一，保证政策的有效执行，提高政策的实施效果与实施力度。政策的执行需要有效的监督，目前我国特殊教育政策的监督主要包括上级部门监督、内部监督控制等，监督主体缺乏独立性和权威性，各主体进行监督的协调性较差，难以保证政策执行的质量，同时会导致政策主体失效，政策执行缓慢等问题。2.社会公众的参与水平分析。特殊教育是社会公众比较关心的热点问题之一，但社会公众对特殊教育政策监督的机制较为薄弱，参与对特殊教育政策的了解渠道较少。学者叶大凤曾说过：“公民不仅应参与政策的制定过程，还应参与政策的实施过程”。社会公众的参与能有效提高政策的实施结果，起到一定监督作用。广泛集中社会公众的智慧，提高社会公众的参与感，增加社会公众的城市主人翁意识，增强特殊教育政策的质量。
四、提高特殊教育政策质量的建议
（一）针对政策特性优化途径。1.增强课堂活跃气氛推动特殊儿童心理治疗。特殊儿童本身的敏感性使得特殊教育政策难以有效实施，因此，应该重视特殊儿童的心理教育，在教学的同时侧重课堂的活力，关注特殊儿童的个性差异，促进德智体美劳全方位发展。在课堂上以课堂游戏为主要教学手段，针对特殊儿童好奇心强、难以集中注意力等特点开展教学计划，寓教于乐，在娱乐教学中激发特殊儿童的兴趣爱好，挖掘其潜在能力。2.加强弘扬社会主义核心价值观，提高家长参与度。家庭永远是孩童心灵的港湾，特殊儿童的教育应以家庭教育为基础，以家庭为中心配合其他合作模型的教学，对特殊儿童家长进行技术培训，使其保障特殊儿童教育质量，同时对特殊儿童家长进行知识的普及，以免错过特殊儿童最佳治疗时机，失去宝贵的关键期，同时积极配合学校教育模式，积极与社会救助取得联系，保障家庭和特殊儿童的最大利益化得以实现。3.增加政策的投入资金。目前我国针对特殊教育的资金投入主要以政府的财政投入为主，基金彩票、社会捐赠为辅。作为资金投入的主体，政府的财政投入更要增大，目前我國呈现出中部资金投入大，而西部和东北部在特殊教育政策上投入资金薄弱的现象，我国在经费的分配上应注重向西部和东北地区的偏斜。保障特殊儿童家庭的财政支出、治疗费用，能有效缓解特殊儿童及其家长的经济和精神双重压力。对特殊教育的教师，在发配高额工资的同时给予生活的帮助，使其全身心投入特殊儿童教育中。作为资金投入的辅助，社会救助也减轻了政府一定的负担，政府应鼓励社会的救援，对特殊儿童救援贡献较大的企业给予一定政策上的倾斜，多方位增加特殊教育上的资金投入。
（二）针对特殊教育本身政策优化途径。1.丰富法律法规，保障特殊儿童受教育的权利。目前我国特殊教育政策均努力追求宏观层面的统领和操作性目标的达成，如各地区普遍宣传给予特殊儿童一定名额、特殊关照、特别教育支出，但并没有明确名额的多少，关照的方式，教育支出的比例，只打空头支票没有具体的实施措施，我国应该细化政策准则，细致分析情况，丰富法律法规，使特殊教育能普及更多特殊儿童，保障更多特殊儿童受教育的权利。2.因地制宜发挥地方智慧，提升政策执行的力度与精准度。我国政策实施的过程是由中央下发文件，各省（市、区）政府在实施措施上进行细微调整，针对我国特殊教育政策，绝大多数的省（市、区）进行了内容的微调，还应做到因地制宜、因时制宜，根据本地的发展特色，开拓新思路提出新观点，增加特殊教育政策的创造性，尊重各民族文化差异，加大力度，下基层调研，增加政策的精准度，从多角度制定符合本地实情的特殊教育政策。
（三）针对特殊教育政策外因素。1.强化对政策执行队伍的监管。政策的执行需要强而有力的执行队伍进行保障，有效增强政策执行能力的举措之一就是实名制工作体系。我国特殊教育政策应建立实名制工作体系和责任问责制工作机制，在每一项政策举措中列出工作单位及主要负责人，细致评估问责举措，做到执法不严必究的体制。2.增加社会公众参与机会，提高市民主人翁意识。政府可开通特殊教育的微信公众号和特殊教育网络平台，使市民可以在平台上了解特殊教育政策的基本信息，集思广益，发动群众智慧，为特殊教育政策的实施出谋划策，提高特殊教育水平。市民可通过公众号对特殊教育团队提出意见与建议，对政府官员和学校教师进行了解与监督，保障特殊教育质量，提高市民主人翁意识的同时，让更多市民去帮助特殊儿童。
【参考文献】
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