新时代我国产学研政策的演变路径、制度困境与科学对策
来源:用户上传
作者:黄炳超
摘要 产学研结合是经济社会发展到一定阶段的产物和市场经济发展的必然选择。我国自上而下的科技体制改革和系列政策法规大力促进了产学研合作，产学研政策演变历程分为起步探索、跨界联合、协同结合和创新融合四个阶段，在促进科技创新、加快经济发展方面成效明显。新时代，我国应逐步克服产学研政策体系不健全、机构合并、群体合作不力和环境因素不足等方面的制度困境，加强政府资源配置及完善产学研结合政策体系，健全产学研结合的组织模式和运行机制，建立产学研结合的公共技术平台和服务体系，优化产学研结合的政策环境，建立产学研深度融合的科技创新体系，大力推动创新型国家建设的实现。
关键词 产学研政策;法律法规;演变路径;制度困境;科学对策
中图分类号 G322
文献标识码 A
文章编号 1008-3219（2019）28-0025-05
新时代背景下，我国科技体制改革极大促进了科技创新和产学研结合。产学研是指企业、学校和科研机构之间的合作，充分发挥其优势，形成产品开发和产业化的强有力合作方式。产学研结合是经济社会发展到一定阶段的产物，是知识时代和市场经济的必然选择。新形势下研究我国产学研政策演变路径、制度困境和科学对策，对推动产学研合作和创新型国家建设具有重大现实意义。本研究通过深入探寻我国产学研政策的演变路径，进一步厘清产学研结合的发展方向，为优化产学研政策提出有建设性的建议。
一、我国产学研政策的演变路径：起步、联合、结合、融合
改革开放以来，我国计划经济体制改革不断深化，市场逐步在资源配置中发挥了主体性作用。我国通过自上而下科技体制改革和颁布系列科技政策法规，大力促进了产学研合作，创新驱动各行各业快速发展。我国产学研政策的演变路径如表1所示。
（一）起步探索：科技体制改革促进产学研初步结合（1978-1991）
党的十一届三中全会提出了以经济建设为中心，推动政治、经济、科技、教育等各个领域的体制机制改革，极大调动了全社会生产生活的积极性，迎来了我国经济社会大发展的春天。1985年，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》颁布实施拉开了我国科技体制改革的序幕，明确规定了科研机构与企业在科技体制改革内部组织结构的分离问题，强调要加强企业的技术创新和开发能力，加强高等院校和企业之间的合作，奠定了促进产学研初步结合的重要基础。国家有关部委先后出台了一系列配套政策法规，探索产学研结合的新途径。1986年，国务院颁布《关于进一步推进科技体制改革的若干规定》，从事产品研发的科研机构逐步与企业紧密合作开展研发。1988年，国务院颁布《关于深化科技体制改革若干问题的决定》，允许科研机构和企业签订合同，以租赁、参股、合并等形式实施联合经营。企业在经济活动中的自主权开始加强，科研机构逐步摆脱传统的计划经济方式开始进入市场。产学研各方面初步打破了传统体制禁锢的藩篱，相互渗透，并探求多种方式结合。
（二）跨界联合：市场经济体制改革促进产学研联合发展（1992-1998）
1992年，党十四大明确提出，要建立社会主义市场经济体制，进一步推动科技体制改革和产学研合作。国务院颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，以多种方式促进企业、研发机构和高校之间的横向整合，组建一批兼具技术开发、生产、销售和服务功能的公司。1993年，全国人大通过了《中华人民共和国科学技术进步法》，建议建立科学技术与经济有效结合的机制，鼓励企业与研发机构、大学合作。国家鼓励和指导从事技术开发的研究和开发机构，独立或与企业（企业组织）共同开发技术成果，这是我国首次以法律形式提出产学研联合。1994年，国家科委和国家经委颁布的《适应社会主义市场经济发展深化科技体制改革实施要点》提出，鼓励研发机构以发展科技产业为目标，探索和实践技术、工业、贸易、技术、农业和贸易的综合运作，支持科研机构和企业共同开展技术开发。国家有关部委联合颁布《关于高等院校发展科技产业的若干意见》，对大学科技产业发展指导方针、企业制度、财务人事管理制度等方面作出了具体规定，规范和引导大学科技产业发展走上了健康发展的道路。1995年，中共中央《关于加速科学技术进步的决定》明确提出，要促进产学研结合，提高高校的科技实力，引导大中型企业建立和完善技术开发机构，与科研机构和高等院校开展多种形式的合作。鼓励科研机构进入企业或者企业自设科研机构，在平等互利基础上相互合作，在—定程度上实现了产学研的联合发展。
（三）协同结合：技术进步促进新型产学研协同发展（1999-2005年）
随着中国社会主义市场经济体制的建立和完善，產学研合作机制越来越受到重视。1999年中共中央、国务院颁布《关于加强技术创新发展高科技实现产业化的决定》，大力鼓励积极推动科技体制、教育体制和经济体制改革，加强企业与高等院校和科研机构的合作，发挥企业在技术创新中的主体作用，并在实践中探索产学研结合的新机制。1999年中共中央颁布《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，要形成以企业为中心的技术创新体系，促进产学研相结合，鼓励科研机构和高校进入企业集团，加强应用技术的开发和推广促进科技成果转化为实际生产力。2000年，原国家经贸委颁布《关于加速实施技术创新工程形成以企业为中心的技术创新体系的意见》，提出要加强产学研联合机制建设，促进和鼓励大型国有企业与高等院校和科研机构之间建立稳定的合作关系。通过成果转让、委托开发、联合开发等形式，促进科研机构和技术型企业实体的联合，鼓励各种形式的产学研合作，逐步形成了以企业为主体，大学和科研机构广泛参与、分享利益、分担风险的产学研联合机制。2002年颁布的《国家产业技术政策》提出建立以企业为中心，建立企业、大学和科研机构风险分担组合，形成以市场为导向的产学研合作机制。
（四）创新融合：创新驱动发展战略促进产学研融合发展（2006年至今） 2006年，全国科技大会通过的《中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》提出，建设创新型国家，鼓励产学研相结合建立企业的技术创新体系，支持科研机构和高等院校共同建立研发机构和技术联盟等科技创新组织。同年颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》提出，产学研融合是促进科技资源科学有效分配的关键途径，以此激发企业、科研机构和高等学校的科技创新能力。2012年，党的十八大报告明确指出，坚持走中国特色自主创新之路，实施创新驱动发展战略，通过技术创新手段提高社会生产力。2015年，中共中央国务院颁布《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，鼓励创新的公平竞争环境，建立以市场为导向的技术创新机制，促进形成深度融合开放的环境，建立更有效的研究体。2017年，党的十九大报告指出，建立以企业为主体，以市场为导向，产学研深度融合的技术创新体系。国务院办公厅发布《关于深化产教融合的若干意见》，强调深化产教融合的主要目标是逐步增加企业参与办学，完善高校多元化办学体制，形成校企合作、产教融合、良性互动的发展格局。
二、我国产学研政策的制度困境：基于“史密斯模型”分析
（一）分析框架
美国学者托马斯，史密斯在《政策执行过程》（1973）中提出了一个描述政策执行过程的模型，被称为“史密斯政策执行过程模型”（以下简称“史密斯模型”）。史密斯认为，理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素是政策实施中涉及的四个主要因素，这些因素将直接影响政策实施的有效性。政策执行过程中产生执行力，同时也可能会产生目标群体不认同的现实情况，这种现象被称为“社会张力”，产生这种社会张力是四个主要因素共同作用的结果。政策制定的反馈信息将进一步支持或阻碍政策体系，并将在持续反馈中修订和改进政策，进入下一个力的平衡阶段，见图1。
虽然史密斯模型是研究政策实施过程的模型，但该模型将政策制定因素视为主要因素。由于政策制定和政策实施的两个主要过程是周期性的互动过程，四个主要影响因素在政策实施过程中相互作用，经历了紧张和协调状态的稳定执行状态。同时，政策实施将把执行的分阶段结果的反馈输入到决策过程中，并不断纠正和调整原始政策，以便循环重复。史密斯模型的政策实施过程是两个主要互动过程的整合，包括政策制定和政策实施之间的相互作用，政策制定与理想化政策、目标群体、执行机构和环境之间的相互作用，相互促进保障政策的有效实施。
（二）产学研政策的制度困境
史密斯模型在20世纪70年代提出，当时美国社会改革政策的实施反复失败，导致西方政策研究人员逐渐关注公共政策实施的研究。改革开放至今，我国产学研政策经历了起步、联合、结合和融合四个阶段，政策执行过程是最值得关注的关键环节。本研究借鉴史密斯模型分析我国产学研政策，以期为进一步改进和完善政策提供理论参考。
1.政策体系有待健全
产学研相结合需要从政策层面促进体系的进一步完善，目前的科技计划并非专为产学研结合而设计。在我国建立技术创新体系的过程中，有必要进一步完善税收优惠政策。2002年，日本制定了《产学官合作促进税制》，为产学研合作项目提供了优惠待遇，调动了合作的积极性。美国的政策法规规定，公司或企业委托大学或科研机构进行一定的基础研究，根据合同支付的研究费用的65%可以直接抵消企业所得税。目前，我国产学研结合没有税收优惠政策，也不足以促进科研成果的转化。大学、科研机构和企业的流动与合作缺乏支持。企业或科研一线人才待遇收入不高，承担的企业项目（横向项目）成果难以纳入科研成果评价体系，导致高校和企业之间的定位偏差，很难进行合作研究。
2.政策执行机构撤并重组
改革开放以来，我国进行了6次国务院政府机构改革，在历次改革中直接或间接与产学研政策制定或政策执行相关的被撤并的国家部委机构包括国家计委、国家经济委员会、对外经济贸易部、劳动部、建设部、地质矿产部、能源部、铁道部、机电工业部、航空航天工业部、冶金工业部、化学工业部、轻工部、纺织工业部、邮电部、材料部等。通过部门撤并，我国在转变政府职能，优化政府的组织结构，加强宏观管理职能，淡化微观管理职能，降低行政成本和提高行政效率方面取得更好的成果。但是，也忽视了政府社会管理和公共服务职能的问题。从组织管理学的角度来看，组织机构变革在一定程度上必然会影响到组织制度的实施。由于产学研政策制定和执行的国家计委和国家经贸委被撤并，虽然机构职能都会保留在新组建的机构当中，但是，由于政策制定者和执行人员的变化必然导致政策执行过程的削弱，政策的连续性难以充分体现。
3.政策目标群体合作动力不足
在产学研政策评估体系中，由于企业、高校和科研机构各方的利益并不完全一致，导致三方之间合作动力不足。虽然科技成果所产生的社会效益要比经济效益更重要，但是现实科技评价中更多的是通过获得国家资助金额额度、论文发表数量、科技工作者的学术成就以及科研获奖层次和数量等方面进行综合评估，同时由于科技创新能力比较弱，科技成果转化率比较低等原因，导致了更加重要的科技成果推广和应用价值被忽视，难以直接满足企业对科技成果转化价值的现实需求。
4.政策环境保障不足
产学研合作是一项涉及科技、教育、经济和社会发展各个领域的系统工程，缺乏统一的协调和管理机制，促进各领域的合作。目前，我国在企业、大学和科研机构合作中仍缺乏宏观协调、统一、有效的管理机制。产学研合作的创新环境和机制不健全，各方交易成本过高，科技中介服务体系建设滞后，产学研合作缺乏联系，亟需进一步改善有利于相互合作的制度环境、经济发展環境和社会文化环境。根据史密斯模型分析，理想化的政策体系、执行机构、目标群体与环境因素在政策实施过程中存在一定的张力。由于政策体系不健全，执行机构撤并重组，环境保障不足等，针对政策执行过程中存在问题的信息会得到反馈，这对政策改进和完善具有支持和促进作用。 三、新时代促进我国产学研结合的科学对策
中国特色社会主义进入了新时代，加快创新型国家建设，需要进一步深化科技体制改革，建立产学研深度融合的科技创新体系，加强对中小企业科技创新支持，大力促进科技成果转化。在深入贯彻落实党的十九大精神基础上，借鉴发达国家先进的做法和经验，提出了新时代促进我国产学研结合的科学对策。
（一）健全政策体系：加强政府资源配置及完善产学研结合政策体系
政策制度具有计划、组织、调控、分配和保障等功能属性，发挥着强有力的“指挥棒”作用。新时代背景下，国家亟需进一步健全和完善系列政策制度，大力支持和发挥各级政府在科技资源配置中的引导作用，加强对产学研合作形式的指导，进一步加大对财政资金的投入，积极引导产学研的有机结合。同时，深入借鉴美国、英国和德国等发达国家产学研结合的典型经验，鼓励企业、高校和科研机构共同承担项目，联合开展产学研合作。健全各类产学研领域的政策体系建设，包括涉及到产学研上游、中游和下游的政策，从经济、社会、组织、文化、环境等方面保障，特别注重技术转让、专利许可、知识产权保护等立法和政策的完善，努力建设多层次、全面、综合的政策保障体系，鼓励企业与更高层次的大学和科研机构合作，促进产学研的可持续发展。
（二）强化政策执行过程：健全产学研结合的组织模式和运行机制
健全完善的组织模式和运行机制是推动政策执行的重要基础。推动国家科技计划的贯彻实施，需要坚持以企业为主体，以产业技术创新需要为导向，以形成国家核心竞争力为目标。积极推进产学研科技创新联盟建设，打破企业、大学和科研机构之间的封闭状态，通过政策法规解决联盟中的知识产权和收入分配等问题，通过政府财政资金引导产学研联盟的发展，利用税收优惠政策降低产学研联盟的成本，促进科技人员流动和技术创新。强化产学研政策的执行过程，需要不断完善产学研科技创新联盟的组织模式和运行机制，促进企业行业科技创新体系建设，重点发展区域支柱产业，促进产业、大学与科研机构深度合作，联合建设三方共享的实验室和研究所、工程中心等，促进形成各种形式的产学研科技合作与创新，不断增强合作各方的产学研核心竞争力。
（三）建立政策支撑平台：建立产学研结合的公共技术平台和服务体系
现代化公共技术平台和科技服务体系是支持产学研深度融合发展的重要保障因素。加快知识产权信息服务平台建设，整合國内外知识产权信息数据，为产学研相结合提供知识产权信息检索、分析、处理和再开发等方面的服务，企业、大学和科研机构的技术供求方提供充分、真实和有针对性的信息，减少信息搜索成本，解决信息不对称的问题。充分发挥企业行业协会的组织平台优势，加强行业内产学研结合的组织协调，促进企业、高校和科研机构内部的信息交换、技术合作和组织协调，降低创新风险，获得更令人满意的收益。大力发展各种促进产学研结合的专业中介机构，充分发挥其在企业、大学和科研机构三方之间的组织协调、沟通交流、信息交换、技术评估、法律服务等方面的作用，为产学研合作提供良好的社会平台支持。
（四）优化政策环境：优化促进产学研结合的政策环境要素
优化产学研政策的环境因素，包括制度环境、经济发展环境、社会和文化环境。产学研政策的制定是政策主体用调控的手段实现预期目标的行为规范。新制度经济学认为，制度的主要作用是降低创新的中心确定性和交易成本，增加对创新的支持和奖励，以及促进技术创新的良好制度环境。优化经济发展环境经济实力、经济结构、资源分布和配比、能源供应和生产成本等经济要素。经济发达地区在创新资源和创新能力方面具有比较优势。产学研结合依托区域经济水平、物质资源、人力资金等资源供给，同时区域的先进技术、新兴产业和研发中心等提高资源的配置效率，形成产学研互动与区域协同发展的良性循环经济体系。从发达国家的角度看，创新文化在提升企业自主创新能力方面发挥了关键作用。社会文化环境对企业的创新方向具有引导促进作用，进一步优化人民的价值观念、文化水平、心理素质、社会风气等社会文化环境，有利于产学研与区域经济互动发展，推动产学研进一步创新融合发展。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/9/view-15140265.htm
