我国环保督察制度优化路径研究

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　　摘要：环保督察制度的实施有效缓解了环境污染恶化，推动了环保事业的发展。文章通过分析环保督察的实施效果，发现目前环保督察制度在执法力度、基层力量运用、公开程度等方面仍有不足。为此，要进一步优化环境督查制度，将督政、督企、督民相结合，继续加强一岗双责、党政同责的责任体系，积极鼓励公众广度参与和深度参与，建立有效的环境督察数据信息系统，提高环境督察队伍严格执法意识。
　　关键词：环保督察制度;实施效果;党政同责;优化路径
　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2019）02-0090-07
　　生态文明建设功在当代，利在千秋。为了建設美丽中国，满足人民对碧水蓝天的迫切需求，我国大力加强环境督察制度建设，严格环境执法，党中央成立了中央环境保护督察组，并于2015年年底开始，督察大陆31个省份，以督促地方政府加强生态文明建设。笔者对环保督察制度的实施效果进行了分析，提出了进一步优化环境督察制度的路径，以期进一步完善该制度，推进我国生态文明建设。
　　一、文献综述
　　（一）国内文献综述
　　2015年底，环保督察制度开始进入人们的视野，它对环境治理具有巨大的推动作用，有效缓解了环境污染的进一步恶化。我国学者主要从以下三个方面研究环保督察制度。
　　1.环保督察制度构成要素、特征研究
　　尚宏博（2017）以我国法律体系和行政管理体系为基础，认为环保督察制度的构成要素应包括明确督察主体和督察对象、督察内容。刘晖（2016）则从环境管理理论上主张环保督察作为环境管理的一个环节，应该注意与其他环保部门的有机联系。周珂、罗晨煜等（2016）从环保督察的实践程序入手，认为环保督察制度作为一项环境治理的实践制度，其组成要素应包括督察计划的制定、督察法律依据以及督察手段。张高丽（2016）从环保督察组的组成成员分析，认为环保督察组的成员具有层级高的特点，因为环保督察的组长主要由全国人大、全国政协各专门委员会主任或副主任担任，都是部级领导。章珂、张博等（2016）从环保督察组的督察纵向角度分析，认为环保督察具有压力纵向传递的特征。
　　2.环保督察环节、重点研究
　　负天一（2016）从环保督察实施角度总结出环保督察有“五步法的组合拳”，即督察、交办、巡查、约谈、问责等五个环节。简玉彤、周守船（2016）从环保督察准备阶段分析，认为环保督察总共有九个环节，即督察准备、督察成员进驻、实地督察、督察报告、督察信息反馈、移交与移送问题、整改落实、督察检验、立归档卷等。徐豪、余海洋、郑秀亮等（2017）认为环保督察工作的重点内容应放在党政领导及相关工作人员的环保工作问题上，要探寻环境污染问题的根源。张忠民（2016）从环境司法角度分析，认为我国环保督察关键在于加强法律法规的强度，他主张用严格的惩罚手段惩治环境污染行为。
　　3.环保督察问题、对策研究
　　陈海嵩（2017）从国家法治化视角，指出目前环保督察还存在较大的缺陷和法律困境，并提出运用法治思维和法治方式，将环保督察纳入法治轨道，将制度化督察转变为法治化督察。孟媛媛、田其云等（2016）认为党政同责使环保督察偏离了法制轨道，它需要用法治重新定位。赵秋雯（2015）通过分析环境问题与环境法制建设之间的关系，认为我国环保督察的覆盖领域不够宽、惩罚力度不足，需要完善环境管理行政制度，提高环境执法力度。
　　陈茜（2017）发现我国环保督察未明确、细化督察追责，同时也未对环保督察人员的权限进行明确的界定，认为我国环保督察需要建立以督察对象、督察人员为主的督察追责体系和在一定范围内限制督察人员的权限。赵学涛、葛察忠等（2016）指出了环保督察考核检查的局限性，提出了推动第三方党政环境绩效评估制度的对策建议。王凯荣（2017）认为环保督察应建立完善的监管体系和检查手段具体化体系。
　　（二）国外文献综述
　　与我国环保督察的影响因素不同，国外环保督察所取得的成绩主要得益于完善的环境保护法律制度以及公民积极参与，因此，国外学者的研究主要侧重于环保督察的法律制度和公民参与方面。
　　1.环保督察法律制度研究
　　Daniel R（1992）从法律与环境保护关系视角出发，认为环保督察离不开法律制度，它需要法律制度提供威信和保障。Huiyu Zhao、RobeaPercival等（2017）分析探讨了美国环保督察所取得的成绩的影响因素，认为美国环境保护政策得以正常实施，法律制度起着核心作用。Marie A.Cover（2006）认为美国在环保领域所取得的骄人成绩离不开美国三位一体的环境管理体系。
　　2.公众参与环保督察研究
　　Evans AM、Campos A等（2013）以案例研究的方式，分析了政府在环境保护中利用公众力量所取得的效果，从而提出政府应呼吁公众参与环保督察的建议。Kingston R（2007）通过分析公众在决策机制上参与环保督察对环境治理的影响程度，认为公众参与环保督察能及时解决环境问题及有效预防潜在环境污染。Papathanasiou J、KenwardR等（2014）深入分析了公众参与环保督察的效果，认为公众是环境保护的代言人，在一定程度上催化了环境法的完善。
　　以上国内外学者对环保督察的研究，取得了一定的成绩，推动了环境保护制度的发展，但也存在一些不足。国内外学者对环保督察研究大多停留在理论分析层面，提出的对策建议相对较少，可操作性不强，国外学者研究则过于注重法律制度、公众参与的作用，而忽视了其他要素，必然导致环境督查体系不够健全。
　　二、环保督察制度的发展历程
　　（一）环保督察制度的内涵和特征
　　1.环保督察制度的内涵
　　环保督察制度是指督察人员通过对大气环境、水环境等环境质量和生态环境质量展开综合性及专项性督察，采用“督察进驻”“督察反馈”及“移交移送”等程序，监督和检查、督办地方党政环保工作相关人员履行职责和落实整改情况的制度体系。环保督察制度是环境保护制度的一项核心制度安排，有助于有效校正领导干部的政绩观、发展观，促进治污、防污战役向深层推进。 　　为了能够充分发挥环保督察制度的效果，环保督察包含督察、交办、巡查、约谈、专项督察等环节。督察意为督察工作人员到第一现场发现存在的环境污染问题;交办即涉及各方面环境质量改善的重要问题，由督察组给当地党政领导和相关人员反馈信息、提出整改要求，并交办工作;巡查指督察组巡查各地党委政府环境整改要求的完成状况;约谈即若巡查中发现治理进度缓熳、整改不力，督察组将对地方党政有关领导进行约谈;专项督察是指如果约谈后，相关人员还不作为或慢作为的，便开展专项督察行动，追究责任，保证环保问题得到解决。
　　2.环保督察制度的特征
　　一是巡视级别高。即督察组是中央层级，统领全国环境保护监督、督辦、督促工作。环保督察组的性质是环保督察，是国务院成立的工作领导小组，由环保部负责。组长和副组长均为省部级领导，成员为环保部、中央办公厅及国务院办公厅督察室的人员。环保督察组代表着党中央、国务院行使职权。
　　二是实行党政同责。环境责任不只是党委或政府其中一方的责任，也不仅是领导人或工作人员的职责，而是党政相关人员共同需要履行的职责和应尽的义务。各省级党委和政府领导成员及其相关工作人员同时成为环保督察组督察对象。环境治污、防污不到位，相关人员一律进行约谈、问责。党政同责的规定是环保事业的一项重大突破，将各省级的党委和政府的“一把手”推到了环境保护事业的前沿一线。
　　三是督察压力逐级传导。环保督察组从省级层面督察开始，逐渐下沉到地市级，实现督察压力逐级传导。环保督察通过上行下效的正向效应，确立各地方党委、政府对环保宣传的鲜明导向，以此逐级传导环保压力和责任，形成整体联动的环保工作局面。此外，为确保举报人的人身安全及督察信息的保密性，环保督察参与人员必须签订保密协议书。
　　（二）环保督察制度的发展历程
　　1.第一阶段：以“督企”为核心的区域环保督查中心
　　受美国等国家环保管理形式的启示，我国于2006年4月在湖南株洲、陕西渭南、河北廊坊、湖北鄂州等地开展了区域环保督查试点工作，成立了区域督查中心试点。督查中心是以一事一委的形式开展工作，对原国家环境保护总局负责，工作内容以检查企业为主，督促地方政府为辅。区域环保督查中心的出现，推动了我国环境监管体制的完善，促进了中央与地方政府的交流，有效协调解决区域性的环境纠纷。但区域环保督查中心是原国家环境保护总局的派出机构，并不指导地方环保业务，没有实际的执法权、处罚权，也无权要求有环境违法行为的地方政府、企业强制整改，因此，区域环保督查中心的环境治理效果不够明显，2014年后，督察制度从“督企”逐渐向“督政”转变。
　　2.第二阶段：以“督政”为主的环保综合督查
　　由于过去的环境监管体系过度强调企业的环保责任，而忽视了政府的环保责任，2014年开始，国家环境监察局决定由以“督企”为核心转变为以“督政”为中心的环保综合督查，要求地方政府主动接受上级政府及环保部门监督检查，上级政府及环保部门重点督查地方政府对环境的防治，并督促其整改。这种环保综合督查进一步强化了地方政府环境保护的主体责任，优化了我国的环境治理体系。但是，地方党委环保责任被虚化，地方政府在没有党委的支持下，环保工作很难顺利开展。
　　3.第三阶段：以“党政同责”“一岗双责”为原则的环保督察
　　2015年7月，《环境保护督察方案（试行）》在中央深改组第十四次会议上审议通过，正式明确建立环保督察制度，并规定以环保督察组的形式，对地方党政及其相关环保部门开展环保督察、督办活动。此次的环保督察活动以“党政同责”“一岗双责”责任体系为原则，“督企”“督政”并重，它从决策源头监督，既有法律依据，也有政策要求，强调从污染源头治理，防止污染扩大，防治潜在污染。环保督察全面提升了环境保护在国家执法体系中的地位，有效提高了地方党委、政府环境治理效率。
　　三、环保督察制度实施情况分析
　　（一）环保督察问责情况
　　在环保督察制度实施之前，某些地方党委和政府官员“唯GDP论”的思想根深蒂固，为了政绩，不惜牺牲环境，盲目开发生态保护区，面对一些企业的环境污染问题，有的地方政府甚至不愿管、不敢管，这无疑影响了当地生态文明建设。
　　为此，中央环保督察组对安徽、贵州、辽宁、北京、湖南等10个省份展开督察，收到举报案件23085件，要求整改企业13696家，立案处罚企业5043家，共罚款金额19亿元，立案侦查案件350件，拘留641人，约谈4156人，问责4436人（见表1）。从表中数据可以看出，辽宁收到的举报案件最多，达6080件，其次是安徽，为3719件。湖南在被整改企业、立案处罚、罚款金额、立案侦查案件、被约谈人数和被问责人数均排列第一，分别是4024家、1203家、6351.1万元、133件、1382人和1359人。这说明了各省的环保工作存在一定的差别，同时也反映了环保督查组的督察力度大，效果明显。
　　环保督察组坚决做到问题不清查不放过、整改不到位不放过、责任不落实不放过、群众不满意不放过，严肃处理不作为、乱作为官员，认真查处了群众举报案件并向社会公开，严肃处理了环境污染严重的企业。
　　（二）环保督察制度整改效果
　　环保督察组对各地环境污染问题进行专项督察，取得了良好效果（见表2）。地方工作人员、企业的环保意识得到了显著增强，群众反映的环境污染突出问题大部分已得到解决，大气优良天数不断增加，PM2.5、PMIO的浓度在不断下降，水质优良比例呈上升趋势，森林稳定增长，湿地增加率不断上升，自然保护区内违规违建的行为明显减少，“散乱污”企业得到有效整治。
　　1.各地区水质均有所提高
　　辽宁河流水质优良比例达到51.2%以上，饮用水源地水质优良比例达到96.2%以上。天津地表水断面优良水质达到或优于Ⅲ类比例稳定在25%以上。贵州地表水达到或优于Ⅲ类水体比例达到92%以上，劣V类水体比例小于3.6%。河南I至Ⅲ类水质断面有57个，占总数的60.6%，比2016年同期增加7.4个百分点。安徽黑臭水体消除比例达到60%。广东南山河下游永丰桥断面水质达Ⅳ类水标准，氨氮浓度由6.20毫克/升下降到1.23毫克/升左右，降幅达80%。 　　2.空气质量有了质的飞跃
　　2017年，许多省份的空气质量达标率达76%以上。贵州的空气质量优良天数比例保持在95.2%以上。辽宁环境空气质量达标率高于76.5%，PM2.5浓度下降到42微克/立方米。湖南的14个市州城市环境空气质量优良率达到81.5%。2017年各地区的可吸入颗粒物PM2.5、PMIO有所下降。如北京PM2.5平均浓度为50微克应方米，同比下降29.6%;PMIO平均浓度为72微克/立方米，同比下降14.3%。河南的PMIO平均浓度为106微克/立方米，同比下降了16.5%，PM2.5平均浓度为62微克/立方米。陕西西安PM2.5平均浓度控制在67微克/立方米以内。
　　3.生态破坏问题大部分已得到解决
　　湖南森林覆盖率稳定在59%以上，湿地保护率达到72%以上，禁养区内130个畜禽养殖场全部完成退养。贵州大力推进绿色转型，积极推进植树造林，水土流失治理率达到23%以上。江西生活垃圾无害化处理率达85%以上。安徽滨湖新区投入433万元修复湿地，2017年湿地岸上草原已在全面整改。
　　四、环保督察制度实施困境分析
　　中央环保督察虽然取得一定的成绩，进一步强化了环境治理制度体系，解决了部分历史遗留下来的环境问题，对生态文明建设具有积极的促进作用。但是，环保督察制度实施过程中仍然存在一些问题，尤其在运用基层力量、执法等方面仍有不足。
　　（一）环保督察组执法力度不够大
　　党的十八大以来，国家一直强调反对“唯GDP论”，以解决“重发展、轻保护”问题，但是，面对巨大的经济诱惑，一些地方党委和政府仍然“以牺牲环境换取经济发展”，将利益和政绩放在第一位，如湖南岳阳、永州等地为追求一时经济增长，顶风出台阻碍环境执法的土政策;山西省不顾大气环境质量超标和火电产能严重过剩的严峻形势，违规实施低热值煤发电专项规划;江西乐平市政府甚至宁愿违反排污费征收使用相关管理条例，从财政掏腰包为36家污染企业缴纳1147万元的排污费，也不愿将这些企业停产关闭，等等。环保督察小组虽然严查环境违法行为，但是在地方经济建设的压力下，执法力度还不够大，有时甚至对一些地方政府的轻微环境违法行为表示理解。
　　（二）基层力量发挥不够充分
　　虽然环保督察鼓励群众参与到环境治理中，举报地方政府以及企业的环保违法行为，并开通了群众举报渠道，但是，公众参与环保督察行动的广度与深度远远不够。环保督察中，安徽、贵州、辽宁、北京、湖南等10个省份收到群众举报案件只有23120件，最少的是陕西，只有828件。这说明，参与环保督察活动的群众还较少，多数人只有在关系到自身利益时才会主动向环保督察组举报。
　　（三）环境执法过程不够透明
　　环保督察小组虽然向社会公开了部分环保督察信息，但是环境督察、督办过程透明度不够，公众对环保督察的具体环节了解不够。环保督察组进行督察时，只有央视媒體和部分地方媒体可以跟进，其他网络传播平台则不允许跟踪报道，而且地方政府和企业的各类环境问题并没有全程向公众公开。
　　（四）个别督察执法人员纪律意识薄弱
　　环保督察组人员进行环境监察本应严格执法、严以律己，对有环境问题的企业坚决不放过，但仍有个别执法人员廉洁意识低，抵腐定力不足，知法犯法，接受贿赂。如河北省辛集市环境保护局环境监察二中队原队长李建柱，作为郑州市环保督察组组长，不仅不履行自身职责，反而利用职务之便收受财物，在郑州市郑东新区白沙镇政府环保办原主任王松波和郑东新区建设环保局工作人员杨亚飞的联系下，在收受郑州市郑东新区相关企业贿赂的一万元后，将相关企业的环境问题进行更改和删减，随意篡改督察整改信息。这虽是个别现象，但也说明环保督察队伍素质还有待进一步提高。
　　五、环保督察制度优化路径
　　（一）继续加强督政，落实责任
　　2015年以来实施的环保督察严厉打击了环境违法行为，强有力地震醒了“装在环保袋子的沉睡者”。今后应进一步深化环保督察，继续加强督政，制定不同层级的环保督察实施细则，理清各个相关职能部门的“责任清单”，落实环境责任。环保督察组不仅要进行督察反馈和开展“回头看”活动，而且要加大督察专项行动力度，将环保压力落到各级地方政府，继续震醒“环保装睡人”。此外，要进一步发挥人大、政协以及司法机关在环保督察中的积极作用，深度跟进政府与企业整改的整个环节。
　　（二）增强公众环保意识，促进公众积极参与环保督察行动
　　环保督察制度的有效实施，离不开人民群众的支持，环保督察除了“督企”“督政”外，还应该“促民”，环保督察组开展督察行动同样需要基层力量的配合。为了更好地进行环保督察，要建立有效、简便的群众信访数据系统，为群众提供环境问题举报渠道，为环保督察提供基层支持。同时，要加强环保督察组与公众间的互信力，增强公众环保意识，把党政、企业与群众的关系从“你、我、他”变成“我们”，实现生态文明社会共享，努力营造人人环保氛围。
　　（三）公开环保督察全过程，环保执法透明化
　　在环保督察的过程中，应该尊重公众的知情权、监督权、参与权，让有关媒体全程参与，严格公开督察信息，让公众及时、准确地了解督察的反馈信息及问题整改的全过程。此外，各级环保部门要共同建立污染源监管动态信息库和环境执法人员信息库，要继续深化“双随机、一公开”监管制度，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开，确保环境监管执法规范、透明。
　　（四）加强廉洁教育，提升执法队伍形象
　　“打铁还需自身硬”。环保督察的有效落实一定程度上取决于环保督察执法人员的素质，取决于一支公平公正、有原则、有铁腕、作风正的环保督察队伍。各级环保部门要加强监督执纪，要敢抓敢管、真抓真管、严抓严管，加强自律，时常自省，主动与监察对象划清界线，切实履行监督责任，严惩违法违纪行为。各级环保部门要设立生态环境执法队伍表现突出个人和集体典型经验专栏，向社会展示执法队伍良好形象，同时加大反面典型案例的教育，以案说法，要求环保督察执法人员填写廉洁承诺书与自查表，不断强化环保督察执法队伍廉洁建设，用更大的力度推进生态文明建设，书写绿水青山新画卷。
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