社会救助制度的正当性

来源:用户上传      作者: 王健

　　[摘要]社会救助制度在我国具有较长的发展历史其在保障我国群众的基本生活方面发挥了不可替代的作用。由于经济体制改革及社会救助本身的弊端，我国的城市和农村的社会救助体系存在严重不足，在分析国内外情况基础之上，提出了完善我国社会救助制度的几点对策。
　　[关键词]社会救助　救助问题　城市农村　完善对策
　　
　　一、社会救助制度的理论基础
　　
　　所谓社会救助(socialAssistance)是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收人公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。现代社会是以经济发展为中心组建起来的，自由竞争则是社会经济发展最主要的驱动力，自由竞争必然会导致优胜劣汰。不可否认，社会发展，科技进步，需要竞争所带来的效率，但是社会丰义国家在发展这一目标实现的过程中，有着不同于以往社会的抱负，即实现共同富裕。为达致这一目的，我国在践行社会主义经济制度方而曾经付出过一定的代价，一种是追求无差别的绝对平均主义，另一种是承认各种特权制度和特权观念。如今在市场经济的大潮下，这些现象都成为了历史，但是纯粹的依照经济规律的社会制度法则又令人担忧，形式平等能够带来自由竞争之下的繁荣，却无法提供弱者生存的空间；能够赚足经济增长的效率与财富，却无法实现社会的共同富裕。
　　社会救助的正当性最终要归结到实质平等的问题上。社会救助制度是对弱者生存权与发展权的救助，它排除了偶然因素的影响，使具有类似才能的人不再因其社会出身而受到妨碍，以教育这一项奇缺资源为例，培根曾经说过：只要维护公平的教育机会，贫穷就不会变成世袭，就不会世世代代的穷。列于穷人来说，知识可以改变命运，教育可以缩小贫富差距，人人都享受到了良好的教育，社会各阶层才会有很好的融合。按照实质平等原则，就有必要通过譬如教育方面的立法，实施一种免费的义务教育或补助金制度，使贫民中有才能的儿童得到和富人中同等才能的儿童大致同样的教育，使他们不致因家庭窘迫而失去受教育的机会，从而也能够以后达到他们凭最初的天赋本来可以达到的地位和职务。如果形式平等实现的是形式正义，那么从形式平等到实质平等的转变就成为形式正义到实质正义的转化。
　　
　　二、我国社会救助事业的发展
　　
　　我国的社会救助也有较长的发展历史，但改革开放前的社会救助制度是补缺型的，是在政府统一包办下的、济贫型的消极社会救助制度。20世纪70年代末，中国进入了改革开放的新的历史时期。为适应社会经济结构的日益改变，社会福利制度也于20世纪80年代中期走上了改革之路。到今天，在社会福利领域已初步形成了一套“社会福利社会化”的改革思路和方针政策。“社会福利社会化”萌芽于20世纪80年代初期，明确提出是在1990年，在2000年的全国社会福利社会化工作会议上得到系统阐述。在实践中表现为原有的以社会救济为特征、政府包办、只面向“三无”对象和“五保户”的模式向政府负责社会福利费用、全社会兴办社会福利、面向社会上有需求的所有公民、福利机构市场化经营的新型社会福利模式转变。然而从总体上看，社会福利领域的改革与发展是渐进而缓慢的，新型的社会福利制度至今并未出现。
　　
　　三、我国城市和农村社会救助存在的问题
　　
　　1　城市存在的问题
　　(1)制度模式存在模糊和混淆的地方。我国2004年民政部正式提出的社会救助体系建设的总体目标中，明确了最低生活保障制度的基础地位与医疗、教育、住房、司法等专项救助制度的辅助地位，由此可以看出，我国希望采取的是单设专项救助制度的方式。
　　(2)救助对象的目的性和公平性不够。制定任何一项社会福利政策，尤其是社会救助，首先必须解决一个基本问题：谁将获得这种福利?这就是社会政策中所谓的“目标定位”，即受益者资格认定问题。然而，就我国国情来讲，在最低生活保障制度中规定救济对象不能有小汽车、摩托车是合情合理的，但规定穷人不能购买空调、冰箱，家庭电话月费用不能达到当地城市低保标准50％以上，不能安排子女自费择校就读或出国留学等，其合理性令人生疑。
　　(3)运作过程随意性仍较大由于制度本身的模糊，缺乏全国性的、稳定性的正式制度支持，一些地方政府在保障标准制定、对象认定和保障实施方面均表现出较大的随意性。而在实际工作中，一些地方不是千方百计地筹集资金，有多少钱办多少事，人为压低救助标准。同时，在救助对象上，仍局限在传统意义上的“三无人员”，只愿意承认因丧失劳动能力而造成的贫困，对缺乏“劳动机会”的贫困群体想办法排斥在外；曲解“属地管理”的原则，将中央企业和集体企业的贫困职工家庭和大量的城市农民工排斥在外，造成许多本应得到救助的贫困人员被排除在外。
　　
　　2　农村存在的问题
　　(1)生活救助方面。保障对象的确定和全面覆盖比较困难；保障标准的合理制定困难，最低生活保障标准的测度方法各地存在较大差异；保障资金的来源较为单一，社会资金支持较少。
　　(2)农村生产社会救助存在的问题。农村中的绝对贫困人口较多，脱贫困难；扶贫标准过低，导致“维持贫困”；贫困农户自主参与的积极性不高，缺乏脱贫的主动性；社会各界的生产性救助活动开展的成效十分有限。
　　(3)农村医疗会救助存在的问题。医疗救助水平较低，主要的大病并没有得到很好的治疗；资金的供求矛盾较为突出，需求明显的大于供给；管理体制不健全，各职能部门之间职能分工和责任分担不明确。随着城乡一体化的进程，城市与农村之间社会救助方面存在的问题也有趋同化的现象。
　　
　　四、解决我国社会救助制度存在问题的对策
　　
　　1　完善我国社会救助的法律制度
　　积极建立以社会救助制度为核心的新的社会保障法律体系已是文明社会发展要求的必然。确立社会救助的基本原则。第一，保障生存权原则。社会救助法救助生活困难者，帮助其维持最基本的生活。第二，积极救助、协助救助原则。社会救助是一种积极形态的救贫济穷的措施，通过一些积极的方式，把扶贫和自力更生结合起来，让受助者维护其自尊心和自信心，使其摆脱眼前的困难，并走向富裕的道路。第三，反贫困原则。社会救助就是要力争通过政府帮助，在短期内消灭绝对贫困。确定救助的对象和标准。由于中国经济、社会发展不平衡，所以实际操作中制定一个全国统一的社会救助标准是无意义的。作为负责管理社会救助的政府职能部门，应当对最低生活保障线做出下限的规定，在全国分为若干等次，组织力量调查研究，对大中小城市抽样调查和定量分析，得出数据，取得一个兜底的底线作为参考标准。针对不同情况提供不同层次、不同类型的救助，避免不加区分地将资源都用于一部分人身上。加强社会救助资金的筹措与管理监督。社会救助应当发动全社会的力量而不是仅仅依靠政府独自承担。社会救助资金应当做到专户管理，确保资金不被挤占、挪用、贪污。
　　
　　2　拓展农村社会救助体系
　　整体功能远大于系统各个单位功能的简单相加，建立新型的农村救助体系，就是要着眼于整个救助系统的功能，提高整体救助效果。为此要整体构思，科学论证，使各项救助相互兼顾、协调衔接，并和社会帮扶、优惠政策、社会捐赠紧密结合，良性互动，发挥整体功能，协调推进。今后一个时期应加快农村社会救助体系建设，进一步完善以农村最低生活保障制度为主，教育救助、医疗救助、灾害救助为辅，多层次、全方位的农村社会救助体系。
　　
　　3　规范城市低保制度
　　要根据低保对象及其家庭的具体情况分类实施不同档次的低保标准。可以将低保对象分为以下三类：一类人员是“三无人员”、患大病或重度残疾的低保对象、低保家庭的在读子女、单亲低保家庭的子女等，执行最高标准；二类人员是中年工作人员就业困难群体和已经就业的低保对象，执行中等标准；三类人员是除中年工作人员外的有劳动能力的低保对象，执行最低标准。考虑到低保标准制定的刚性原则，可以将现有的低保标准定为基础标准，即最低标准，然后在此基础上上浮两档，分别适用于一、二类人员。同时，建立低保救助的应急调整机制。政府应建立对基本生活必需品价格的定期监测制度和城市低保家庭的应急补助基金。应急补助基金由各级政府在年初的财政预算中划拨设立。当基本生活必需品价格出现较大变动时，政府要及时动用应急补助基金，根据生活必需品的价格上涨幅度向城市低保家庭发放适当数额的应急补助。应急补助可以和低保金一起发放，以确保城市低保对象的基本生活在物价上涨时不受影响。
　　
　　参考文献
　　[1]原新利，张有亮社会救助制度建立的正当性西部法学评论，2008(5)
　　[2]郑功成社会保障改革与发展战略――理念，目标与行动方案北京：人民出版社，2008

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