黑龙江省土地整治绩效评价试点项目特征分析
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作者: 齐艳红 黄辉玲 赵映慧 童之杰 刘云侠
摘 要:目前正在开展土地整治绩效评价工作,黑龙江省是全国五个试点省之一。黑龙江省的土地整治绩效评价试点工作顺利完成,从试点项目看具有四大特征:一是试点项目类型齐全,包含了基本农田、一般土地整理、土地复垦;二是空间分布合理,农业用地代表性强,东部三江平原、中部丘陵地带、西部松嫩平原都有项目;三是地市覆盖率高,全省13个地市中有9个地市有试点项目;四是体现了地方特色,试点项目在黑龙江省的垦区和贫困县有分布。总体看,试点项目具有代表性、科学性,能够全面反映黑龙江省土地整治项目特征,有利于土地整治绩效评价工作在全省顺利开展。
关键词:土地整治 绩效评价 试点项目 黑龙江
中图分类号:F207 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)05-257-02
土地整治项目是中央财政投资的重点项目之一。据不完全统计,每年千亿元的资金投入到土地整治中,土地整治绩效怎样呢,绩效如何评价,这是中央和地方政府以及社会各界都十分关注的问题。2008年9月1日《国土资源部关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》(国土资发[2008]176号)文件拉开了我国土地整治绩效评价工作的序幕。土地整治绩效评价是推进土地科学发展的需要,有利于提高土地整治监督管理水平,有利于加强全社会对土地整治的监督,有利于土地整治投资科学决策。
一、土地整治绩效评价试点工作
1.土地整治绩效评价。传统的土地整治主要是通过采取生物措施和工程技术措施,改变土地的生态环境,以建立新的有利于人类生产活动的生态系统平衡,提高土地利用率和产出率,使土地资源能永续利用。随着中央关于社会主义新农村建设和统筹城乡发展战略的深入,土地整治内容从传统的土地整理复垦开发扩展到土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩两方面,实质就是土地综合整治――以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台,田、水、路、林、村、房综合整治。
土地整治绩效评价是指运用一定的技术方法,构建评价指标体系,依据一定的评价标准,对年度内已竣工验收土地整治项目所取得的建设成效、组织管理效率和公共效益,作出公正、客观的综合判断。土地整治绩效评价的目的是为了验证和完善已形成的土地整治项目绩效评价指标,为形成绩效评价制度和考核体系、指定管理办法和操作规程提供依据。
目前国内相关学者已经对土地整治绩效评价开展了研究,展炜等利用特尔菲法、层次分析法和模糊综合评价法,建立土地整理绩效评价体系,并进行实证分析。结果表明:土地整理产生了良好的社会效益,而经济效益和生态效益相对较弱。陈超、吴莹等对土地整理项目后效益评价进行了不同角度的研究。
2.土地整治项目绩效评价试点工作。全国土地整治绩效评价试点工作研讨会在杭州召开,浙江大学作为全国土地整治绩效评价课题研究承办单位介绍了开展土地整治项目绩效评价工作方案,阐述了试点评价工作的范围、目的、原则、组织形式、工作程序、评价指标体系和方法。与会代表围绕绩效评价工作定位、评价对象、评价主体及评价指标体系等进行了讨论,提出了完善意见和建议。选取浙江、湖南、宁夏、山西、黑龙江五省(自治区)为试点,开展土地整治绩效评价试点工作。
土地整治绩效评价的目的是为了验证和完善已形成的土地整治项目绩效评价指标,为形成绩效评价制度和考核体系、指定管理办法和操作规程提供依据。通过试点评价工作,对试点地区土地整治建设成效进行汇总分析,以更好地总结经验,扩大宣传,改进管理工作。
试点省(自治区)按照《试点阶段土地整治项目绩效评价工作手册》的要求,对本地土地整治成效进行分析、绩效进行考评,形成本省(自治区)的试点工作总结报告,汇总成效、提供典型、分析考评结果,找出问题,并结合本地实际和重大工程、万村整治示范工程等提出修改意见。
目前,各试点的绩效评价工作基本完成并报送国土资源部,以后将力争确定一套适用性强的指标体系在全国范围内开展绩效评价工作。
二、黑龙江省土地整治项目概况
2000-2009年,黑龙江省经批准实施的土地整治项目共373个(表1),其中国家级项目205个,占55%;省级项目168个,占45%。土地整理项目272个,复垦项目87个,开发项目11个,开发复垦项目1个,后期转入地质环境治理复垦项目1个,其他项目1个。全省土地整治项目投资预算总额601391万元。2000-2004年投资规模较小,2005-2009年投资规模较大(图1)。2000-2009年全省土地整治项目建设规模达37.5055万公顷,新增耕地6.79万公顷。其中,重大工程项目共投资134972.65万元,建设规模总计72237.46公顷。从总规模和新增耕地面积来看,农垦系统、哈尔滨市、大庆市、绥化市占前四位。截至2008年底,黑龙江省土地整治累计增加粮食产量3798万公斤,增加农民收入6516万元,为黑龙江省的经济发展、千亿斤粮产工程和新农村建设提供了有力支持和保障。
三、绩效评价试点项目特征分析
1.类型特征。按照试点项目性质,将所选取的20个试点项目可分为三类:基本农田土地整理项目、一般土地整理项目和土地复垦项目(表2)。在20个试点项目中基本农田整理项目有9个,总规模16063.27公顷,总投资18466.88万元。一般土地整理项目10个,总规模12695.6公顷,总投资14617.51万元。土地复垦项目1个,总规模985.0公顷,总投资4180万元。三种类型的土地整理试点项目在建设规模及投资总额方面的对比度见图2与图3。
从试点项目不同类型建设规模上看,基本农田比例最大为54%,占20个试点项目建设规模总体的54%,一般整理项目建设规模为43%,比例较大,复垦项目建设规模为3%,比例最小。从试点项目不同类型投资比例看,基本农田投资额为50%,一般土地整理项目投资额占39%,复垦项目投资额占11%。复垦项目建设面积占20个试点项目总面积的3%,而投资额占比为11%,反映出复垦项目的难度。
综合建设规模及投资额分析,表明了20个试点项目建设是以基本农田和一般土地整理项目为主,充分反映出国家和省政府对农民“吃饭田”、“保命田”的重视程度。
2.空间分布与农业土地特征。根据地形地貌特征、气候状况及耕地情况黑龙江省农业土地分为东中西三部分。东部为三江平原,土壤肥沃,盛产小麦、大豆、水稻等,粮食商品率占50%以上。黑龙江农垦区均分布于此,如黑龙江农垦洪河农场土地整理项目、农垦二道河农场土地整理项目、农垦宝山农场基本农田土地整理项目等分布于三江平原,具有建设规模大、新增耕地面积多、高效益的特点。中部为丘陵地区,是松嫩平原、三江平原与张广才岭、小兴安岭的过渡地带,海拔稍高、地形有一定起伏,土壤较肥沃,但由于丘陵绵延,对农业耕作有一定的影响。如嘉荫县乌拉嘎镇土地复垦项目,延寿县加信镇、玉河乡土地整理项目等分布在中部丘陵地带。西部为松嫩平原,地域平坦宽阔,降水偏少,半干旱气候,农业生产条件较差。如大庆市红岗区杏树岗镇土地整理项目处在地波状起伏的低平原,属于大陆性季风气候,盐碱地多。
综上分析,黑龙江省土地整治绩效评价工作选取的20个试点项目分布于不同的地貌区,农业用地特征各异,因此试点项目具有一定的代表性、典型性。
3.试点项目地市覆盖率。本次土地整治绩效评价选取的20个试点项目分布广泛,涉及到哈尔滨、齐齐哈尔、佳木斯、大庆、鸡西、伊春、鹤岗、黑河和绥化9个地市,占黑龙江省13个地市的69.23%。绥化试点项目最多,为5个。哈尔滨、齐齐哈尔、佳木斯各2个,大庆、鸡西、伊春、鹤岗、黑河各1个。绥化管辖县市较多,辖区内为典型的丘陵地形,且总体经济水平较低,因此选取试点项目较多。其余8个地市试点项目数量相差不大,反映出试点项目选取的普遍性。
4.地方特色。(1)垦区特色。黑龙江垦区分布在全省11个地市的56个县,土地总面积5.62万平方公里,占全省土地的11.9%,其中耕地面积226.9万公顷。垦区为我国规模最大、农业机械化程度最高的国有农场群,是国家重要的商品粮生产基地、农副产品精深加工基地和牛奶及乳制品加工基地。绩效评价试点项目分布在黑龙江垦区的有4个,且为国家级,它们分别是:农垦共青农场二十四队基本农田土地整理项目(农垦宝泉岭分局)、黑龙江省农垦宝山农场基本农田土地整理项目(农垦红兴隆分局)、黑龙江省农垦洪河农场土地整理项目和农垦二道河农场土地整理项目(农垦建三江分局)。垦区试点项目总规模为7117.21公顷,占试点项目总数的23.93%,预算总额8267万元,为总数的22.18%。垦区4个土地整理项目在规模、预算总额两个方面的比例均为试点项目总数的1/5强,整体看垦区土地整治项目规模大,投资比重高。(2)贫困县特色。黑龙江省土地整治绩效评价20个试点项目中有5个项目分布于贫困县,延寿2个,泰来、桦川和明水各1个。项目区内配套基础设施薄弱,现有的水利、林网和交通设施不完善,土地集约利用程度不高,经济效益不明显。土地资源没有得到高效利用,还没形成结构合理、良性循环的农业生态系统。贫困县试点项目体现了全省农业生产的薄弱环节,代表了经济水平低、结构不合理、土地利用率低等诸多问题的贫困县特征。贫困县试点项目总规模为6241.51公顷,为试点项目总数的20.98%。预算总额6672万元,为总数的17.87%。由此可见国家关注贫困县的发展。
四、结论
当前土地整治绩效评价工作尚处于起步期,虽已形成评价指标体系但还不完善,需要通过试点项目进一步研究。对试点项目土地整治绩效评价的目的是为了验证和完善已形成的绩效评价指标,为形成绩效评价制度、科学管理、规范操作提供依据,为土地整治绩效评价工作的推广奠定基础。黑龙江省土地整治绩效评价选取的20个试点项目,类型齐全,包含了基本农田项目、一般土地整理项目、土地复垦项目。空间分布合理,东中西部都有分布,农业用地代表性强,平地和坡度等皆有。地市覆盖率高,此外试点项目还反映了黑龙江省的垦区和贫困县特色。总体看,试点项目的选取科学合理、代表性强。
[本文为黑龙江省国土资源厅项目“黑龙江省土地整治绩效评价” 试点工作的部分成果。]
参考文献:
1.吴次芳主编.土地利用规划[M].北京:地质出版社,2000
2.展炜,何立恒,金晓斌等.基于模糊综合评价的土地整理项目绩效评价[J].南京林业大学学报(自然科学版),2009(33)
3.陈超.土地整理项目后效益评价研究[D].武汉:华中农业大学,2006
4.吴莹,金晓斌,周寅康.基于多级模糊综合评价的土地整理项目后效评价指标体系构建及应用[J].中国农学通报,2007(9)
(作者单位:齐艳红,黄辉玲:黑龙江科技学院建筑工程学院黑龙江哈尔滨 150027;赵映慧:东北农业大学资环学院 黑龙江哈尔滨 150030;童之杰,刘云侠:黑龙江省国土资源厅土地开发整理中心 黑龙江哈尔滨 150090)(责编:贾伟)
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