村镇银行四年回顾及展望
作者 :  李萌

  2006年底,银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,按照“低门槛、严监管”的原则,积极引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构,这标志着新一轮“农村金融新政”的开始。四年的“新政”,新型金融机构的发展情况如何?
  村镇银行历史与现状
  历史沿革
  试点阶段(2006年底至2007年10月)。2006年12月,中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,鼓励各类资本设立主要为当地农户提供金融服务的村镇银行、贷款公司和资金互助合作社,首批选择在四川、内蒙古、甘肃、青海、吉林和湖北等六省(区)进行试点。该阶段共成立12家村镇银行(占已成立的新型金融机构数目的50%),从试点情况已经可以看出,村镇银行的发展得到了最大的支持。表1是试点期间村镇银行的开办情况:
  推广阶段(2007年10月至2010年末)。2007年10月,经国务院同意,银监会决定扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点范围,将试点省份从已在的6个省(区)扩大到全部30个省(市/区)。与第一阶段相同的是,各地还是优先选择组建村镇银行,截至2010年4月底,我国共有172 家村镇银行开业。根据银监会的工作安排,计划自2009~2011年的三年间,在全国35个省(市/区)、计划单列市共设立1294家新型农村金融机构,其中村镇银行预计成立1027家。从新型金融机构的发展现状及未来发展看,村镇银行“一枝独秀”,占据近90%的份额。(见表2)
  发展现状
  发展优势相对明显。从2006年底“新政”开始,政策设计就已经显示出对村镇银行的偏爱,三类新型金融机构同时推出,但是四年的发展却呈现村镇银行独大的局面。在机构设立条件方面,村镇银行明确规定发起人至少有一家银行业金融机构,商业银行的资本力量、管理方式、风险控制、人员管理、社会信誉、企业文化等都对村镇银行起到了重要作用,而贷款公司和资金互助社主要由非金融机构出资和农民自主管理,因此没有村镇银行在资金和管理等方面的优势。从监管角度来说,虽然资金互助社具有天然的农村社区基础,但是作为农民合作金融组织,其基层性使其风险不易控制,监管成本较大。在同样发展不成熟的情况下,村镇银行管理相对容易,所以得到了国家政策的重点支持。
  地区分布不均匀,东部发展快于中西部地区。在推广阶段成立的172 家村镇银行,其中东部地区11个省市设立66家,中部地区8省共设立46家,西部12个省份共设立60家。虽然试点是从中西部开始,但是资本的逐利性使之自然向东部经济发达的地方流动,中西部缺少投资动力。
  主要由中小银行发起,国有大型银行谨慎参与。由于农村地区不符合国有大型银行的比较优势,因此多数从1998年国有银行商业化改革开始,就大幅度从农村撤出,设立村镇银行同样不能给他们带来可观的经济利益。目前的情况是:农业银行作为主发起人的有4家,交通银行有3家,建设银行有9家,中行正在筹建。外资银行,如汇丰银行,也在我国成立村镇银行,截至2010年末,汇丰银行旗下的村镇银行已达到10家,不过其主要动因是以村镇银行规避设立分支机构的政策限制,所以难免遵从资金逐利性,难以实现支农惠农的目的。城商行等区域性中小商业银行做村镇银行主发起人的热情比较大,现有村镇银行中的80%多是由小商业银行发起设立的(31家城商行共设立37家村镇银行)。但是和外资银行的动机相似,中小商业银行多是想借发起村镇银行实现跨区经营,距离金融支农的目标尚远。
  部分实现盈利,离全面盈利还有距离。作为独立的企业法人,村镇银行追求盈利是最终目的,但在短期内追求盈利不现实,没有优良的业务就追求盈利是不可能的,必须有效控制风险和成本,才能在发展较慢但是持续发展的农村地区实现最终盈利。有人简单算了笔账:一家注册资本为2000万元的村镇银行,如果每年的股东分红达到10%,各项管理费用(人员、房租、交通、系统运行)是200万元,即每年要创出400万元的毛利。按照存贷利差4%~5%的水平来计算,至少需要发放贷款0.8~1亿元;如果考虑到部分呆账,则可能需要0.9~1.1亿元的贷款规模;按照75%的存贷比例,则至少需要1.2~1.46亿元的存款规模,每天需要吸收存款33~40万元。现在开办的村镇银行每天吸储也就在10万元上下,要实现村镇银行的盈利可能至少需要三年时间。我国第一家村镇银行――惠民村镇银行起初注册资本仅为200万元,2007年和2008年分别亏损20万元和30万元。2008年10月增资扩股至3000万元,2009年末贷款余额达到11595万元后,才首次实现税后盈利270万元。
  村镇银行对农村金融服务的供给
  村镇银行的成立条件
  银监会《村镇银行管理暂行规定》规定了村镇银行设立的条件,其中最重要的是至少有1家银行业金融机构做主发起人,且持股比例不得低于20%;单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%;任何单位或个人持有股份总额5%以上的,应当事先经监管机构批准。注册资金方面,如果村镇银行建在县市不得低于300万元,在乡镇不得低于100万元。以上这些发起条件没有考虑地区差异,成为村镇银行发展不均衡的原因之一。
  组织方式
  根据《村镇银行管理暂行规定》,村镇银行可依照《公司法》自主选择有限责任公司或股份有限公司的组织形式,选择有限责任公司组织形式的,按照《公司法》的要求设立;选择股份有限公司组织形式的,采取发起方式设立。根据《银监会关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》,如果主发起人设立10家(含10家)以上新型农村金融机构,允许其设立新型农村金融机构管理总部;如果主发起人设立30家(含30家)以上,允许其探索组建新型农村金融机构控股公司;西部除省会城市以外的其他地区和中部老、少、边、穷等经济欠发达地区可以以地(市)为单位组建总分行制的村镇银行。由此可见,国家已经开始从村镇银行的组织形式方面考虑成本规划和区域差异等问题了。
  提供的产品和服务
  根据《村镇银行管理暂行规定》,村镇银行可以开展吸收公众存款、发放短中长期贷款、结算、贴现等银行金融机构的传统业务,但是各地会根据当地的实际情况开展相关业务,如表3所示,部分村镇银行充分利用当地条件,开展了多项业务。2010年12月的中国农村工作会议明确强调了2011年我国农村工作的重点在农田水利建设,村镇银行的贷款将成为发展助力。
  吸收各种资金入股,支持农业农村发展。从最先试点的村镇银行来看,90%以上都有企业法人或者自然人参股,由银行业金融机构单独设立的村镇银行很少。社会资本参股村镇银行的比例平均超过50%。
  村镇银行层级简单,贷款审批程序便捷。村镇银行业务办理的一大优点就是决策链条短,如果申请办理贷款,从申请到审核调查进而批准,过程顺利的话一般不超过5天,这是传统商业银行无法相比的。
  推动农村金融正规化,促进农村金融竞争。村镇银行的设立是我国完善农村金融体系的重要一环,广泛活跃于民间的金融合作组织、小额信贷等非正规金融组织在合法化道路上迈进了一大步。按照规定,村镇银行利率下限为央行同期同档次贷款基准利率的0.9倍,上限不得超过央行同期同档次贷款基准利率4倍。在农村市场,村镇银行一般面临着和农村信用社竞争的局面,因此,虽然建议按照当地农信社的利率制定村镇银行的利率,但是面对强大的竞争者,村镇银行的利率一般会低于农信社,以此来提高自己的竞争力。
  存在的问题
  一家独大未必好,主发起人尴尬
  从新型金融机构的发展情况来看,村镇银行由于其相对于贷款公司和资金互助社的优势而受到政策青睐,但是发展过程中出现很多矛盾,突出的就是发起人问题。一方面,由于“银行业金融机构做主发起人”的准入门槛,很多民间资本无法发挥主要作用,即使参与其中,往往无法获得经营决策权,这在很大程度上打击了民间资本的积极性;另一方面,大型国有银行动力不足,城商行、外资银行偏离支农动机,村镇银行可能会成为其变相的分支机构。
  从政策制定者的角度来看,降低风险性的考虑不容置疑,但是将村镇银行束缚在传统的金融框架内,却无法按照一般商业银行的要求来对待它,因此陷入两难的矛盾中,扩大主发起人范围的要求十分迫切。在严格监管的保证下,应当选择非银行机构甚至一些发展较好的小贷公司担任村镇银行主发起人。2010年5月,国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,明确提出“鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构,放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制”。虽然有政策方面的支持,但是民间资本在村镇银行发展过程中所起的作用还有待观察。
  私人的银行的社会认同度低,吸储不易
  截至2010年12月,我国已组建村镇银行275家。村镇银行的快速发展离不开银监会的大力推动,但是目前村镇银行在农村社区的认同仍是问题。村镇银行设在乡镇,本身就要受到农村居民和乡镇企业闲置资金较少的客观限制,再加上村镇银行成立时间较短,农民对村镇银行的认知程度比较低,甚至认为是“私人的银行”,因此很难把钱存到村镇银行。另外,由于目前村镇银行网点分布不均,业务简单,又不能异地存取款,尤其是给外出务工的人员带来不便。为了解决吸储问题,银监会目前已批准湖南、湘西等10个地区开展地市村镇银行试点,地市村镇银行可以实现“从城市抽水到农村”,即允许村镇银行总行设在地市级城市,但只能吸收存款,不能发放贷款;同时在县域设立若干分支行,既吸收存款又发放贷款。
  村镇银行“不村镇”,发展偏离政策初衷
  根据银监会最新公布的数据,截至2010年11月,我国组建的新型农村金融机构425家,资本总额150亿元, 吸收存款607亿元,发放贷款536亿元,其中农户贷款185亿元,占比35%,中小企业贷款277亿元,占比52%,农户贷款占比远低于中小企业贷款。村镇银行作为新型农村金融机构的“主力军”,发展也呈现“不村镇”的趋势,例如我国第一家村镇银行――惠民村镇银行总部在四川省仪陇县金城镇,但2008年末在县城设立支行之后,工作重心也开始向县城倾斜。
  支付结算系统不对接,政策支持不力
  没有基础体系的支撑,村镇银行的运行难以顺畅。没有统一明确的标准,村镇银行不能加入大小额支付系统,而且没有行号,不能开具票据、银行汇兑、发银行卡,系统内通存通兑、同行拆借也无法实现。另外,国家在财政、货币政策上支持力度不够,缺乏长效机制。如税收方面,村镇银行的营业税和企业所得税率分别为5%、25%,远高于农信社3%、12.5%的水平。国家对农村金融机构采取的多项优惠政策,如支农再贷款、扶贫贴息等,而村镇银行则缺少相关的支持政策。
  多种风险并存,如何管控是问题
  村镇银行的主要信贷对象为农业和农民,这两者依赖自然条件,防御自然灾害的能力很弱,目前我国还没有建立存款保险制度,由国家承担隐性担保。此外,村镇银行的信贷资金也存在严重的风险隐患。部分农民将国家的支持政策误读为“救助”,因此还款意识不够,加之村镇银行发放的贷款多以信用贷款为主,极易形成信贷的道德风险。
  村镇银行和农民的目标无法达成一致:为尽量规避风险村镇银行多选择担保和抵押放款类型,但是农民的经济实力不足,更倾向于信用贷款。同时,相对农业银行、农村信用社等农村金融机构,村镇银行内控和安防能力相对薄弱,应对农村市场错综复杂的社会治安形势能力不够。
  村镇银行监管难度大
  对村镇银行“低门槛、严监管”的要求很难同时达到,农村金融监管法规的滞后,信息不对称,“一行三会”的现代金融监管格局不能很好地对村镇银行发挥作用。农村金融多元机构的出现和竞争的加剧,必然促使银监会对村镇银行的监管重心转移到审慎性监管。但是,随着村镇银行网点的增加,银监会基层监管机构运行的状况却没有同时得到相应改善,工作人员少、工作条件较差(截至2008年底,银监会系统全部人员总数2.3万人,但是我国有乡镇约4万个、行政村约70万个)。而且,若银监会依法履行其监管职能,必须制定完善相应的制度与法规,但是一些政策,如信贷政策一直由人民银行控制,因此,人民银行在某些方面架空了银监会的监管。
  政策建议
  建立良好的金融生态环境,为村镇银行的发展奠定坚实的基础
  村镇银行内外的运行环境对它的发展起着非常重要的作用,因此,为村镇银行搭建友好的支付结算平台、选拔优秀的工作人员是非常重要的。由于金融市场的迅速发展,所有制和产权日益增多,国家隐性担保已不足以支撑农村金融体系的风险,所以,建立存款保险、农业保险机制是有必要的,而政府应该为商业保险机构、村镇银行、农户和中小企业提供交流平台,发挥协调和适度控制作用。
  降低门槛,扩大融资渠道
  主发起人的尴尬是村镇银行发展必须克服的障碍。现在我国出现了很多资本雄厚并且梦想成为“职业银行家”的民营企业家,如果有良好的政策和监管措施配套实施,将他们列入主发起人将极大缓解主发起人不足的问题。同样,监管部门可以考虑赋予其他有条件的非银行业金融机构,如信托公司等做主发起人的资格。适度放宽注入门槛,有利于吸收各种先进的管理理念和成功的运作经验也有利于拓宽融资渠道,在这方面,国家的政策要有所倾斜,比如对村镇银行发放支农再贷款或国家政策性银行专项贷款,通过市场机制从邮政储蓄中拆借,并鼓励村镇银行通过发行债券、票据等渠道进行融资。
  监管部门和政府扶持发展,引导建立严密的风险防控机制
  监管部门和地方政府要综合运用财税杠杆和货币政策工具,定向实行税收减免和费用补贴,引导村镇银行延伸和发展针对农村和农户的金融服务。监管部门要将村镇银行支农业务的情况纳入考核体系,结合税收优惠政策的调整,引导村镇银行开展农户联保贷款、林权抵押贷款等业务。村镇银行还可以吸收当地信用较好的农户为信贷员,解决与贷款农户以及贷款企业之间信息不对称的问题。这样,可以建立“村镇银行――信贷员――农民或中小企业”的分层业务模式,最大发挥人力资源的优势,激发工作人员的潜能,甚至解决了一部分就业问题。
  产品及服务的创新
  在农村,如果没有创新,村镇银行这个不属于传统农村社区的“空降兵”就很难发展。首先要通过优质的产品和服务让农民从内心接受村镇银行,把它当作自己的银行。这个过程是艰难的,村镇银行可以积极寻求合作,加强和政府以及农民双边的联系,主动了解当地农业的发展情况,区分不同的客户对象,并依此开发对应的金融产品,如农户家庭子女教育费用贷款、房产土地抵押贷款、中小企业联保贷款等。同时,还可以根据当地情况,为农民提供理财服务。为了减小各种风险,村镇银行可以采取“本地信贷员”的方式采集客户信息,在提供产品和服务后提供跟踪指导和及时反馈。此外,还可以与合作社进行合作,联合担保,风险与利益共享。
  (作者单位:中国人民大学农业与农村发展学院)