农业政策性金融国际经验借鉴
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作者: 丁振京 杨明飞
为弥补金融市场在农业领域的不足，并引导社会资金回流农村，许多国家设立了农业政策性金融机构，且政策性机构和商业性机构分设，使政策性金融能够及时根据国家宏观政策调整服务范围和领域。
在我国金融体制改革和粮棉流通体制改革不断深化的背景下，如何充分发挥农发行的支农职能，有效推进现代农业发展，需要努力探索。国外农业政策性金融的发展经验，对于完善我国农业政策性金融的职能具有重要的借鉴意义。
国际经验
为弥补金融市场在农业领域的不足，并引导社会资金回流农村，许多国家设立了农业政策性金融机构，且政策性机构和商业性机构分设，使政策性金融能够及时根据国家宏观政策调整服务范围和领域，这方面有代表性的是美国、日本、法国、韩国、泰国和印度的农业政策性金融机构。
农业政策性金融机构在农村金融中发挥骨干作用。美国农产品信贷公司主要根据政府的要求，实施价格和收入支持计划，对农产品进行价格支持，其资金运用主要是提供贷款和支付补贴，包括农产品贷款、灾害补贴、差价补贴、仓储及加工设备贷款等。日本农林渔业金融公库贷款范围包括农产品生产、农业基础设施建设、市场建设、生态环境改善、植树、养殖等。法国的农业信贷银行对与农业活动有关的领域发放贷款，其中优惠贷款包括个人房屋购置、农村组织建设、农田水利工程、农业经营、农村教育等。韩国农业协同组合中央会主要是向会员提供低于商业性贷款利率的农业生产所需资金。泰国农业和农业合作银行配合国家农业发展计划的实施，主要集中在农业及与农业直接相关的生产建设方面，并为农民协会和农业合作机构向其他金融机构贷款提供担保。印度国家农业和农村发展银行作为农村地区的中央银行，一是对地方政府的直接贷款，用于较大的农业基础设施建设和农村基本建设项目，二是对地区农村银行、农村商业银行和合作银行等提供信贷资金，通过这些小金融机构覆盖分散的农户。印度和泰国的农业政策性金融机构还承担及引导着农村资金回流的重要责任，两国对各银行机构的信贷资金支持农村和农业都有严格的规定，商业性金融机构支农资金如果达不到一定比例，就必须将差额部分转存到农业政策性金融机构，由其用于农业和农村地区。
根据农业和农村发展需要适时调整农业政策性金融支持领域。各国农业政策性金融随着不同时期经济发展和产业政策变化，能够灵活地进行调整，解决农业特定时期的矛盾。美国农民家计局在1935年成立之初主要是办理农户经营、农村建设、农村社会发展和农村工商业贷款，随着农户基本生活问题的解决，支持重点逐步转向了农村综合开发和稳定农业生产者收入等方面。日本农林渔业金融公库在20世纪50年代成立之初处于战后恢复阶段，主要是支持增加粮食生产和供给；在70年代经济起飞阶段，其增加了农业机械、设施园艺等项目的贷款；进入90年代农业国际化阶段以后，又强化了农业基础设施建设资金的贷款，目前其主要是在促进新农民的培养，稳定提高农户经营收入方面发挥重要作用。
政策性金融与商业金融互相结合。印度农村金融体系包括印度储备银行（主要负责监管和协调）、印度商业银行、农业信贷协会、地区农村银行、土地发展银行、国家农业和农村开发银行、存款保险和信贷保险公司等。从结构和功能上看，印度农村金融体系具有鲜明的多层次性，表现出既合作又竞争的特征。印度政府通过该体系提供了较强的政策性金融支持，为促进农业和农村发展发挥了重要作用。
在以商业性金融为突出特点的美国农村金融体系中，农业政策性金融仍占有重要地位。美国农村金融主要由三部分组成：一是商业银行，完全按照市场原则来组织贷款；二是政府农业信贷机构，完全贯彻政府的农业政策和致力于改善农村福利；三是互助合作性质的农业信贷机构体系，一般是由政府出资设立，然后逐渐转为债权人完全所有的合作性机构，在市场原则的基础上继续发挥政府政策实施的替代作用。
通过以上分析，可以得到三个结论：一是无论是发展中国家还是发达国家，农业政策性金融在农村发展中均起到主导作用；二是需要有一个功能健全、分工合理的农村金融体系；三是在农村金融体系中，只有政策性金融和商业性金融有机结合，才能发挥应有的效果。
农发行业务发展战略选择
我国农业产业结构不断升级，对农村金融提出了新的需求。借鉴国外农业政策性金融的经验，农发行改革的基本思路，应是在继续做好中央和地方储备及收购贷款业务、确保国家粮食安全的基础上，支持农业和农村基础设施建设、农产品及农业生产资料的流通和销售、开办扶贫开发业务等，同时开办农业保险和贷款担保等保障性业务，促进农业可持续发展。
支持国家粮食体系安全建设。确保我国粮食安全和有效供给，是构建社会主义和谐社会的前提条件之一。农发行要始终把支持粮棉油收购作为业务发展的重中之重，认真落实国家粮棉油调控政策和收购政策。要保证粮棉油储备和调控的贷款供应，保证国家指定企业按最低收购价收购粮食的贷款需求。进一步优化粮棉油贷款客户群体，支持多渠道收购。大力支持农业产业化龙头企业和加工企业发展，引导和鼓励具有市场开拓能力的加工企业，通过深加工和产业化经营，实现粮棉油产、供、加（工）、销一体化，提高农民进入市场的组织化程度和增加农业综合效益。要根据市场的供求变化，利用政策性金融推进农业产业结构调整，支持粮棉种子工程建设贷款、优势农业和特色产品开发贷款、区域农业开发等。
支持农业和农村基础设施建设。加强农业基础建设，改善农业设施装备，是建设现代农业的必要条件。乡村道路建设、农村通信、农村电网、适合农村特点的清洁能源等领域，是农业、农村发展的重要领域，但由于这些项目投资大、周期长、见效慢、风险高，各级政府财力有限，商业银行不愿介入，从而形成了巨大的资金缺口，需要农业政策性金融予以支持。
支持农产品及农业生产资料的流通和销售。农产品市场是连接生产和消费的重要环节，农产品及农业生产资料市场体系的培育和发展，是完善市场机制的内在需求，也是发展市场经济的必然条件。农发行要充分发挥政策性的特点，积极支持农村流通基础设施建设和物流企业的发展，支持农产品和农业生产资料的流通和销售等，促进现代流通方式和新型流通业态的发展。开办与“三农”相关的进出口信贷业务和国际结算业务，加快农业“走出去”战略实施。积极支持农产品期货市场建设，充分发挥引导生产、稳定市场、规避风险的作用。充分利用现有网络和人员优势，提供优质便捷的结算服务，促进市场功能的进一步发挥。
支持农业科技创新和应用转化。科技进步是突破资源和市场对我国农业双重制约的根本出路。我国人均农业资源有限，粮食和棉花等农产品需求呈刚性增长，农业结构不合理，生态安全问题突出，这些基本国情及面临的严峻挑战，决定了必须把科技进步作为解决“三农”问题的一项根本措施，才能持续提高农业综合生产能力，加快建设现代农业的步伐。农发行对农业科技支持范围应主要包括：能够提高农业综合生产能力的科技成果转化，包括农林植物优良新品种与优质高效种植、畜禽水产优良新品种与健康养殖、重大动物疫病防控等；能够带动农业产业化水平和农业综合效益提高的成果转化，包括农产品加工、现代储运、现代农业技术装备等领域；对促进农业可持续发展作用明显的成果转化，包括农业自然和生物灾害综合防控、沙漠化治理和农林生态保育恢复与治理、水资源可持续利用与节水农业等领域。
开办扶贫开发业务。缓解和消除贫困是中国今后一项长期的历史任务。尽快解决极少数贫困人口的温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产和生活条件，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状况，提高贫困人口的生活质量和综合素质，任重道远。扶贫开发是典型的政策性业务，农发行要积极支持能够带动贫困人口增加收入的种植业、养殖业和以农副产品为原料的加工业、劳动密集型企业、市场流通企业的发展，以及基础设施建设项目，支持贫困地区改善基本生活条件，促进贫困地区经济增长和贫困农户增加收入。
开办农业保险和贷款担保等保障性业务。发展农业保险和农业贷款担保的实质，就是要建立和完善农村风险转移和分担机制。由于农业生产的“高风险、高成本、高亏损、高赔付”的特点，一般商业性保险公司和担保公司不愿意介入，仅仅依靠市场调节无法推动其健康发展，必须依靠国家政策扶持。建议国家以农发行为依托，进一步整合农村政策性金融资源，开办农业政策性保险和担保业务，降低农业生产经营风险，为商业金融、合作金融和社会资金进入农业和农村创造条件，改善农村信用环境，形成农发行对农业和农村多方位支持的格局。
(作者单位：中国农业发展银行)
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