对提高我国慈善机构内部控制有效性的探究

来源:用户上传      作者: 杨颖 宫玥

　　【摘要】 为解决慈善机构日益严重的信任危机，笔者在借鉴美国慈善机构内部控制监督机制的基础上，针对我国慈善机构内部控制的缺陷，从控制环境、控制活动、控制监督三个方面就如何提高我国慈善机构内部控制有效性进行探讨，提出实行人本内部控制、建立慈善机构外部审计协会和内部反舞弊机制的对策。
　　【关键词】 慈善机构； 内部控制；有效性； 人本内部控制； 慈善机构外部审计协会
　　
　　在5・12后的灾区重建过程中出现了一部分公众人物亲赴灾区出钱找人施工、亲手将捐款和物资送到灾民手中而不将物资款项捐给慈善机构的现象，为什么他们放弃方便、低成本的慈善机构捐助而要亲力亲为呢？除了文化宣传等方面的因素外，他们自己表示这是他们对慈善机构管理捐款不善的无奈之举。这意味着，公众对慈善机构管理资金和物资能力缺乏认可度和信任度。而2010年7月8日中国青年报社会调查中心对全国31个省共计15 796人的调查也证实，公众对慈善机构的信任度普遍不高。导致慈善机构信任危机的因素很多，已有研究证实慈善机构内部控制失效是导致慈善机构信任危机的主要因素之一。因此，如何提高我国慈善机构内部控制水平，以提升慈善机构的管理实力而获得外部的信任，走出信任危机漩涡，进而促进慈善事业的健康发展成为当前实践中急需解决的一个重大课题。有鉴于此，笔者通过借鉴美国的先进经验，在对我国慈善机构内部控制缺陷分析的基础上，就如何提高我国慈善机构内部控制的有效性进行探讨。
　　
　　一、美国慈善机构内部控制监督机制解读
　　
　　在内部控制的研究领域，英国、加拿大的理论研究水平领先，而作为后起之秀的美国在实践方面具有更多值得我国学习借鉴之处。因此，以下以美国慈善机构内部控制监督机制的实践为例，对其进行剖析，寻求我国慈善机构加强内部控制可资借鉴的启示。
　　（一）美国慈善机构内部控制监督机制内容阐释
　　在美国，自1990年开始就积极开展了对慈善机构内部控制有效性的监督，发展至今，已经建立了比较健全的慈善机构内部控制监督体系，形成以法律法规、政府监管和第三方评估为依托的内部控制监督机制。在法律法规方面，美国针对慈善机构内部控制特点建立了一系列较为完备的法律法规，并对其审计工作的标准作出严格界定。例如：《萨班斯法案》中适用于慈善机构内审人员的第112、115条不仅划分出内部控制缺陷的种类，还提供衡量内部控制缺陷的依据。此外，在其《审计准则汇编》中特别要求慈善机构内审人员必须使用比以往更为公开的方式向捐款者和政府报告。在法规完备的同时，美国相关政府部门通过部门之间的分工协作加强对不同规模慈善机构内部控制的监督。其中尤以美国税务局及行政管理和预算局最为典型。美国税务局负责监督那些得到捐款超过25 000美元慈善机构的内部控制的合法性和有效性；而行政管理和预算局主要监督接受捐款金额在 500 000美元以上的大型慈善机构。而第三方评估制度则是美国慈善机构内部控制监督机制的重要组成部分。全国慈善信息局（NCIB）作为美国最早的评估机构之一，长期以来在监督慈善机构内部控制执行状况方面发挥了重要作用。
　　（二）对美国慈善机构内部控制机制的简评
　　通过上述介绍，笔者认为美国慈善机构内部控制监督机制在四个方面具有显著特色。其一是健全的法律法规。正所谓“无规矩不成方圆”，健全的法律法规可以增加舞弊的风险和成本，从而达到限制和约束人们行为的目的。美国通过法律、审计准则等各种形式的法律法规对慈善机构内部控制形成了强有力的硬约束，有效地保证了监督的效果。其二是分工合理、各有侧重的多部门协作监管体系。这一监管体系为持续有效地监督慈善机构内部控制提供了机构保障。其三是透明的信息披露制度。通过慈善机构定期对外公布内部审计报告的方式，不仅为公众提供了解慈善机构的内部控制水平的途径，而且有效地提高了慈善机构资金使用的透明度，促进慈善机构自律。其四是有效的独立第三方评估。已建立的独立第三方评估制度在向公众提供公正合理的评估结果和慈善机构内部控制真实状况的同时，更形成了对慈善机构内部控制有效性的多角度监督，使得美国慈善机构内部控制有效性的监督体系更为完备。
　　美国建立的慈善机构内部控制监督机制为我国解决慈善机构内部控制问题带来许多有益启示。但是在实践中不应照抄美国的做法，而应针对我国慈善机构内部控制的缺陷，结合实际、取长补短，制定和实施提高其内部控制有效性的对策。
　　
　　二、我国慈善机构内部控制的缺陷
　　
　　随着我国慈善事业的发展，社会公众对慈善机构的内部控制的关注度越来越高，政府不断加大对慈善机构赈灾款项使用状况的披露，民政部门也加强了对慈善机构内部控制水平的评价和审核力度。但是由于我国相关法律制度不健全，导致慈善机构尤其是民间慈善机构的内部控制非常薄弱，存在诸多缺陷。
　　（一）职责分工不明，专业胜任能力不足
　　一些慈善机构未能设置合理的职责分工制度，赈灾款项的批准和实际发放都由一人负责。此外，人员的专业胜任能力不足，主要表现在：慈善机构财务人员知识体系陈旧、会计账务处理过于简单、资金用途记录过于笼统和管理人员的管理知识匮乏。
　　（二）资产管理混乱，经费控制不严
　　募集资金的收付制度不严，常出现专项赈灾资金被挪作他用；赈灾物资监管不力，未定期对其进行盘点，对物资盘亏的责任追究态度懈怠；对于办公经费控制不严，许多慈善机构每到年末就开始突击花钱，以使下一年度国家财政增加拨款。
　　（三）分解经济事项使授权批准控制制度落空
　　授权批准是内部控制的一项重要控制方式，慈善机构尽管也采用了授权批准的控制手段，也规定了不同额度资金使用的分级授权标准，但由于这一授权控制方式使实际操作程序增加，一定程度上影响了管理运作效率。因此，为提高管理效率，在实际操作中慈善机构内控人员充分运用分解经济事项的方法，一方面降低批准级别，同时也达到了绕过控制程序的目的，从而使授权批准制度失去功效，也为贪污和舞弊创造了条件。
　　
　　三、提高我国慈善机构内部控制有效性的对策
　　
　　以上对我国慈善机构内部控制缺陷的分析显示，当前我国慈善机构的内部控制基础工作薄弱是显著问题，而慈善机构作为非营利组织相较之企业面临较小运作风险的特性使得慈善机构内部控制有效性更多的取决于内控基础工作的有效性。有鉴于此，借鉴美国的经验，参照COSO报告所提出的内部控制要素，笔者选择控制环境、控制活动、控制监督这三个内部控制的必要和基础要素对慈善机构内部控制进行改进和创新，以达到提高其内部控制有效性的目的。
　　（一）控制环境
　　良好的控制环境是实施有效内部控制的基础。控制环境决定了慈善机构内部控制的基调，影响人员对内部控制的认识和态度。而内部控制理念作为构成控制环境的关键因素之一，直接影响到慈善机构内部控制的有效性。先进的内部控制理念将为控制活动和控制监督提供正确的指引，促进内部控制机制有效性的充分发挥。慈善机构作为一种特殊的非营利组织，机构设置简单，人员较少，而职责不分的现状使得仅有少数人员掌握着所募集善款和财产物资的调度权和控制权，从而使得募集资金和物资使用的合理性很大程度上取决于人的因素。这也使得传统的物本内部控制的理念不适用于慈善机构的内部控制。而王海兵、李文君（2010）所提出的“人本内部控制”在慈善机构的内部控制中表现出更强的适应性。基于复杂人假设、经济人与道德人双重人格假设的人本内部控制理念将人力资源作为组织中最重要的资源界定为控制活动的主体，更多的采用人性化制度管理和非正式管理方式设置内部控制机制。在这一理念的指导下，慈善机构的全部人员都将成为内部控制的主体，人性化管理制度的设计将有效地促进全体人员道德人格的形成，激发全体人员自觉遵守职业道德，自觉监督挪用募集资金等非理性行为，从而充分、合理地利用慈善机构的资金，提高内部控制有效性。

　　（二）控制活动
　　控制活动有助于确保慈善机构内部控制制度的有效性。而职责分离和人员评价制度是控制活动的重要组成部分。
　　慈善机构的职责分离和人员评价制度应强调募款保管与账务处理职能的分离、资金拨付与实际发放职能的分离、物资盘点与记录职能的分离，以防范同一人员在履行多项职责时可能发生的舞弊或错误。此外，还应建立人员评价制度，以慈善机构人员自述工作情况（主要包括：经手资金的数额和使用状况，是否存在资金挪用或舞弊行为，是否举报慈善机构及其人员的不法行为）和外部审核相结合的方式来评价相关人员职责履行状况，并以该评价结果作为人员晋升和责任追究的依据。
　　（三）控制监督
　　加强控制监督有助于及时发现、识别内部控制中存在的问题，控制、防范贪污和舞弊行为，降低类似事件的发生率，进而提高慈善机构内部控制的有效性。对慈善机构内部控制的监督应从内、外两个方面建立起有效的监督机制，以提高监督的效果。
　　1.建立内部反舞弊机制
　　建立反舞弊机制将会增加舞弊成本和其被发现的概率，是对舞弊行为的一种威慑和控制。而反舞弊机制的建立要以有效的投诉举报渠道为基础。因此，慈善机构应建立并畅通电话、电子邮件、信函等多种举报渠道，以便及时发现赈灾资金迟迟不到位或数额不足的情况。同时，应积极关注舞弊多发的募款收集、保管及拨付环节，对发现的疑似舞弊或违法行为采取必要的跟进措施。
　　2.建立慈善机构外部审计协会
　　对于慈善机构内部控制的监督和评价，为避免慈善机构内部人员相互包庇的影响，作为独立性最强的民间审计，其作用也不可忽视。因此，应建立由爱心人士和外部审计人员组成的审计协会。该协会主要负责监督慈善机构定期公布的内部审计报告，对报告中列示的赈灾资金数额和用途的真实性进行审核，评价募集资金到位的及时性，并将发现的错误和舞弊及时公之于众，以发挥民间审计的作用。
　　综上，笔者认为针对我国慈善机构内部控制的缺陷，为提高慈善机构内部控制有效性，一方面应从控制环境、控制活动、对控制的监督三个角度来对慈善机构内部控制进行相应改进；另一方面，应学习美国的先进经验，加强法律法规建设和政府监管，以改善慈善机构内部管理混乱、外部监管不力的局面。
　　
　　四、结束语
　　
　　要解决慈善机构的信任危机，应当采取积极措施提高其内部控制的有效性。在改进慈善机构内部控制制度的过程中，不能照搬美国的框架，而要针对我国慈善机构的实际情况，注重人本内部控制理念的引入和慈善机构外部审计协会的建立。同时要求慈善机构的工作人员在纷繁的利益诱惑下保持淡定，这样才能坚持慈善机构的既定目标，控制慈善机构的非正常损失。值得注意的是在市场机制日臻完善的今天，竞争无处不在，慈善机构概莫能外。要想在竞争中不被淘汰，就必须依靠自身有效的内部控制来取得公众的信任，这样才能保证及时足额募集到捐款，才能实现慈善机构的持续平稳发展。
　　
　　【参考文献】
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　　［4］ 瞿健勇.海外上市电信企业内部控制体系研究［D］.北京：对外经济贸易大学，2007.

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