高校内部会计控制现状及其改进对策
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作者: 刘建群
【摘要】鉴于我国高校内部会计控制相对薄弱的现状，有必要采取切实可行的措施，健全高校内部会计控制制度。本文对我国高校内部会计控制现状进行分析，并提出改进和完善高校内部会计控制的对策。
【关键词】高校；内部控制；控制目标；对策
改革开放以来，我国高等教育事业进入了前所未有的快速发展时期，高等教育管理体制也发生了重大变革，学校成为独立自主办学的法人实体，高校逐渐脱离了单靠国家财政拨款的办学状况，形成了多渠道筹资的办学模式；连续几年的扩招在使高校规模迅速扩大的同时，资金的流量更是急剧膨胀。资金来源的多渠道和使用的多去向、巨额贷款、市场因素的渗透、监督和控制的乏力等诸多因素共同作用，使高校在运转中聚积着越来越大的风险。健全内部控制制度、加强内部控制力度已成为高校的一项紧迫任务。
一、高校内部会计控制的目标
内部控制制度是一种以预防为主的控制制度，目的在于通过建立健全相关的制度和程序来遏制舞弊、减少错误的发生，从而降低风险，保证组织目标的实现。高校内部控制制度是高校为了确保学校教育事业活动有序运行、确保资产的安全、防止欺诈和舞弊行为、提高会计信息的真实性和准确性、实现高校管理目标等而制定和实施的一系列具有控制职能的方法、措施和程序。高校内部控制的设计与实施是高校财务管理与控制的一项非常重要的基础工作。高校内部会计控制是通过高校内部部门和人员在明确责任分工的基础上所进行的相互联系、相互协助、相互监督和相互制约的行为规范，是单位内部管理工作走上科学化、制度化、规范化的重要环节，是对国家制定实施的会计法律法规、规章制度的细化与补充，是国家法律规范与单位内部科学管理需要的有机结合。根据《内部会计控制规范――基本规范（试行）》，高校内部会计控制应当达到以下基本目标：一是规范高校会计行为，保证会计资料真实、完整，它是《会计法》的灵魂和核心，而完善的单位内部控制制度则是规范单位会计行为、保证会计资料真实完整的基础。二是堵塞漏洞、消除隐患，防止并及时发现、纠正错误及舞弊行为，减少、杜绝国有资产被侵占或重大损失的案件发生，保护高校资产的安全、完整。三是确保国家有关法律法规和单位内部控制规章制度的贯彻执行。高校建立内部控制制度，就是要按照法律法规的要求，明确经济业务的操作程序和行为规范，使职工遵纪守法，努力工作，确保学校教学科研工作健康有序开展。四是保证高校能及时发现风险并控制风险。高校应在筹资和投资等各个环节采取必要的防范风险措施，以增强高校适应环境的应变能力及抵抗风险的能力，这是内部控制的重要环节。五是有效控制办学成本。
控制高校办学成本、费用，减少不必要的开支，以保证教学、科研等各项工作高效有序地进行。
二、高校内部会计控制现状分析
（一）高校内部会计控制观念淡薄
现行的高等学校会计制度以收付实现制为会计核算基础，不适合成本计算的需要，不注重反映教育成本和办学的经济效益，导致高校普遍存在内部控制观念淡薄的现象。长期以来，由于受传统教育管理思想和模式的影响，高校管理者大多只注重教学、扩招、创收和科研工作，缺乏内部会计控制管理理念，对学校内部会计控制建设认识不足、重视不够，忽视内部控制制度的建设和实施。有的高校没有按《内部会计控制规范》建立健全学校内部会计控制制度；有的虽然建立了内部会计控制但很不健全，如仅制定了货币资金、实物资产方面的内部控制，没有严格进行授权控制和对不相容岗位进行分离；有的即使制定了较为全面的内部控制制度，但仅仅“印在纸上，挂在墙上”，执行不力，对违规行为一味宽容，按所谓的“特殊”情况处理，使内部会计控制制度失去应有的刚性和严肃性。此外，由于内部会计控制观念淡薄，致使总会计师的地位与作用未得到应有的重视，《高等学校财务制度》规定“符合条件的高等学校，应设置总会计师，协助校长全面领导学校的财务工作。”当前，高校资金需求量大，筹资渠道多样化，致使经济业务日趋复杂化，要求会计转变职能，从核算型向管理型转变。资金在高校管理中实质上正在发挥着指挥棒的作用，高校财务管理要将大量的数据转换成对决策有用的信息，以减少决策的不确定性。会计信息在支持科学决策、引导资源配置、提高管理水平、推动合理分配中，发挥着越来越重要的作用。但是设置总会计师进行专业理财、专家管理的高等学校并不多见，总会计师的地位在高校财务工作中还未得到共识，财务管理未实质性地进入高校管理决策层。
（二）内部会计控制的法律法规不健全
虽然我国近些年加大了对内部控制理论建设的力度，但限于我国法制建设的实际情况，已发布实施的有关内部会计控制的法律法规还比较少，一直未能形成一个相对完整的内部会计控制理论体系。如《独立审计具体准则第9号――内部控制和审计风险》和《加强金融机构内部控制的指导原则》等内部会计控制法律法规主要是从行
业的角度予以规定，相互之间缺乏联系。由于没有专门针对高校内部会计控制的法律法规作指导，高校结合自身情况制定的内部会计控制制度也不健全，从而妨碍了内部会计控制规范作用的发挥。
（三）内部控制内容和范围缺失
长期以来，高校的经费来源主要是以财政拨款为主，这就使得部分高校产生了重计划轻执行和考核，重财轻物的偏差观念。如有的学校对存货、固定资产和工程物资没有进行严格管理，对存货、固定资产和工程物资采购、验收保管、付款等职责未严格分离，其出入库未按规定程序办理，未定期进行固定资产盘点，也未及时与会计记录相核对，没有真正使账账、账实、账卡相符。对多年来资产的短缺、积压、毁损、报废等不及时处理，致使巨额潜亏隐藏在库存中，造成资产不清、债务不实等等。随着高校经济活动范围的不断拓展，不少高校在资金的对外投资中存在内部控制薄弱环节。如有的学校在资金对外投资中，为片面追求资金的高收益，出现了资金投向不合理、投资期满难以收回、投资效益不好等情况，给学校造成了损失。
（四）内部控制未能发挥“一支笔”的作用
《会计法》规定，单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，这表明单位重大开支都应当经单位负责人审批。《高等学校财务制度》也规定，高等学校应实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，但是在实际工作中，却出现政出多门，财务管理出现条块分割、多头操作的局面，财务“统一领导”的工作力度明显不够。高校内部会计控制涉及人事、资金投入及使用、物资设备、建筑设施等多个部门，各部门虽有自身成熟的内部管理办法和控制手段，但在整体的相互牵制上却缺乏有效的衔接和综合控制，容易造成综合运用上的松散，整体运行上的重叠、矛盾、低效率。这样就带来了资源配置失调，难以集中财力发挥资金效益，甚至出现失控的情况，从而制约学校的发展。
（五）缺乏风险防范和监控措施
高校处在快速发展的市场经济环境中，客观上提供了广阔的发展空间和前所未有的发展机遇，同时不可避免地会遇到各种风险。现阶段高校面临的风险主要是资产风险、筹资风险、投资风险、合同风险。目前高校普遍缺乏风险管理和防范机制，决策随意，有些高校在对外投资、筹资时，未进行投资、筹资可行性分析，未按申请、论证、审批、实施程序进行操作，对外投资、筹资、资产处置、资金调度等重要经济事项的集体决策机制尚未有效形成；有些高校在重大项目决策时，被学校行政所左右，没有进行项目可行性论证，没有相关的风险评估控制措施，盲目扩张，超规模投资、过度举债，使高校面临巨大的潜在风险。
（六）预算缺乏权威性和严肃性
高等学校预算体制是处理校级和二级单位以及基层单位之间财务关系的各种制度的总称，是高等学校预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是学校财务管理体制的主要环节。目前有的高校预算管理还不规范，预算缺乏权威性和严肃性。学校财务预算一经教代会批准或党委会批准，具有权威性、指令性和约束力，任何单位和个人都无权随意变更。对于未列入预算又非办不可的项目，应按规定程序调整预算。然而现实中，预算法规观念淡薄，存在预算归预算，执行归执行，管理松散，控制不严的现象。此外，预算缺乏差异分析。许多高校在预算管理过程中忽视预算执行结果分析，不能为改进预算管理提供参考，不能为下一年度更合理有效地编制预算打造基础。
三、完善高校内部会计控制的对策
（一）增强高校内部会计控制观念
根据《内部会计控制规范――基本规范（试行）》的要求，单位应增强内部会计控制观念，重视内部会计控制工作，安排专门机构或者专门人员具体负责内部会计控制制度的建立和执行情况的监督检查，确保内部控制的贯彻实施。高校改革的不断深化不仅要求对国内已有的内部会计控制理论进行总结，还要求学习和理解国际上的内部控制先进理论，汲取其精华。同时，对国内外内部会计控制的实际执行情况进行调研，广泛征求意见，在已发布的《内部会计控制规范――基本规范（试行）》的基础上，进一步建立健全其他具体的内部会计控制规范及相关操作规范，从而形成一个较完整的内部会计控制规范体系，对我国包括高校在内的所有单位的内部会计控制制度建设起指导和规范作用。
（二）建立严格的预算控制制度
建立严格的预算控制制度是高校内部控制的重要环节。预算控制涵盖了学校教育活动的全过程，不是简单的对预算编制的控制，而是包括预算编制、执行、分析及考核等在内的整体的动态控制。其基本要求是：第一，实行负责人限额审批制度，限额以上实行集体审批，严格控制无预算的资金支出。第二，全部收支事项均纳入预算范围，统一核算。第三，严格预算的调整和追加程序。预算执行中，因客观原因需要调整已定预算的，应对调整时间、方法、程序等作相应规定，经过逐级审批方可调整。第四，及时反馈预算执行情况，预算执行完毕，应对预算执行情况进行分析、考核。第五，对具体执行预算的学院、处室实行权责利相统一的考核和激励机制，并由审计部门监督执行。
（三）完善内部控制内容及范围
内部控制制度是一个有机整体，其各种内部控制方法的运用既要求涵盖全面，又需要突出重点。在具体实施内部会计控制时，应注意以下几个方面的工作：第一，建立总会计师制度。总会计师的设置对学校编制和执行预算、财务收支计划、信贷计划，拟定财务方案，开辟财源，强化财务内部控制，督促本单位降低消耗、节约费用，提高经济效益等将发挥积极的作用。第二，明确学校组织结构中的职责分工，注重相互牵制。按照既相互约束又不降低工作效率的原则，合理划分学校各职能部门的职权，做到审批、实施、采购、验收保管、会计核算、审计等各项工作由不同的部门来操作，同时确保学校财务的集中统一管理。
（四）加强风险防范和监控力度
高校需要根据不同的业务类型，建立健全风险评估体系和应对机制。高校应对筹资方向、筹资渠道、筹资规模、偿还来源、资金用途及效益、存在的风险等诸方面实施全面控制。规避投资风险重点是抓好投资的可行性分析，并根据项目和金额的大小确定审批权限，对投资过程中可能出现的负面因素应制定应对预案，建立完善的投资分析制度。同时，高校应注重加强内外部的审计监督。学校的审计部门应着重对学校的大宗物资采购、工程招标等重要经济事项和学校负责人离任进行审计；此外各级财政部门应加强对高校内部会计控制的指导和检查。财政部门制定的有关内部会计控制的法律法规对高校内部会计控制有着规范和指导作用，并且财政部门就有关内部会计控制而进行的各项检查及验收等，又能从外部有效地促进高校内部会计控制规范的实施。
（五）完善内部会计控制评价体系
为了保障内部会计控制制度的顺利实施，最大限度地发挥内部控制作用，一方面，要加强对员工特别是会计业务相关人员的激励，明晰责权利，对于严格执行内部会计控制制度的先进单位和个人给予精神和物质奖励；对于违规违章的，要给予行政处分和经济处罚，并与年度考核和职务升降挂钩。另一方面，应建立和完善内部会计控制评价体系，定期对内部会计控制的执行情况进行检查和考核，重点应放在学校内部会计控制是否得到有效遵循，执行中有何成绩，出现了什么问题，为什么某项内部会计控制制度不能执行或不完全执行。根据情况的变化和出现的问题对相应的内部会计控制作出及时修正，只有这样，才能实现内部控制的目标。●
【主要参考文献】
［1］ 褚文静.内部控制的平衡与整合思维［J］. 财务与会计，2008，（7）.
［2］ 祝君.高校内部控制存在的问题及对策［J］. 事业财会，2007，（4）.
［3］ 梁丽娟. 浅谈如何构建和谐的高校内部会计控制［J］.教育财会研究，2007，（6）.
［4］ 万艳丽. 高校财务风险与内部会计控制［J］.事业财会，2008，（2）.
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