行政事业单位资产管理模式构建

来源:用户上传      作者: 张月玲 陈红丽

　　摘要：本文以行政事业单位资产管理的“两个办法”为指导，构建“三级”资产管理体制。在此基础上，从软、硬管理两个层面创新管理手段，从而创新行政事业单位资产管理模式。以期为确保行政事业单位资产的安全完整，提高资产使用效率和运营效果，节约公共资源提供借鉴。
　　关键词：行政事业单位　资产管理　体制　模式构建
　　
　　一、引言
　　
　　行政事业单位的资产是国有资产的重要组成部分，这些资产类似于国外的公共部门资产。国外公共部门资产的主要管理模式有日韩模式、德澳模式、美加模式、巴西模式。日韩模式是由财政部门负责综合管理行政事业单位国有资产，由各主管部门负责资产具体管理；德澳模式是由财政部门所属的专门机构负责，并在全国成立分支机构管理全国的公有资产；美加模式中，财政部负责政府资产预算管理，制定统一的管理制度和法规，并单独设立专门的资产管理机构，负责政府资产管理的具体事务；巴西模式可以概括为由计划预算管理部的联邦资产秘书处负责日常管理。上述资产管理模式，对我国的行政事业单位资产管理具有重要的借鉴作用。1995年，财政部和原国有资产管理局制定发布了《行政事业单位国有资产管理办法》，对行政事业单位开展国有资产管理工作起到了重要作用。多年来，各级财政部门、主管部门和行政事业单位在国有资产管理方面做了大量的工作，取得了一定的成效，但由于规章制度滞后、管理体制未理顺等原因，仍然存在不少问题。随着国民经济和社会发展，以及部门预算、国库集中支付、政府采购、“收支两条线”等财政改革的不断深入，原有的制度规定已不适应国有管理工作的需求，迫切需要出台新的管理办法以规范和加强行政事业单位国有资产管理工作。为此，财政部在广泛听取各方面意见和反复研究的基础上，2006颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称“两个办法”)，并从2006年7月1日起执行。从宏观角度对行政事业单位资产管理进行了规范，提出了“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用的”管理体制，并规定各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门。本文以“两个办法”为指导，从管理体制、管理制度和管理手段方面，构建行政事业单位资产管理模式。
　　
　　二、行政事业单位资产管理体制的构建
　　
　　(一)管理体制的功效
　　管理体制是指国家机关、企业和事业单位的机构设置和管理权限划分的制度，是指管理单位的决策权限、隶属关系、机构设置、调控机制、监督方法等方面的结构体系和组织制度。国有资产管理体制，是在中央与地方之间，以及地方各级政府之间划分国有资产管理权限，建立国有资产经营管理机构与体系的一项根本制度。理顺行政事业单位资产管理体制，是推进行政事业单位资产管理的根本保证。
　　
　　(二)“三级”资产管理体制的构建
　　国有资产管理体制以管理方式集约化、管理流程规范化、管理手段信息化、管理机构专门化、管理规则法制化为目标，建立起以财政部门主导的、适合我国国情的新型管理体制。“两个办法”确定了“财政部门统一管理，各部门分工负责，单位占有使用”的行政事业单位国有资产管理分级管理的框架，目的是建立清晰、公正、合理、有效的管理体制。即财政部门作为政府负责行政事业单位资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产进行宏观管理，行政事业单位主管部门负责对本部门所属国有资产实施监督管理和具体管理。财政部门作为行政事业单位资产管理的职能部门，对行政事业单位资产实行综合管理，履行资产配置、资产使用、资产处置等职能，特别是在资产配置标准的制定、闲置资产的调剂利用、资产收益的征缴等方面一系列监督管理职能。各级财政部门应按照财政部令的要求和统一部署，尽快把此项职能承担起来，健全机构，充实人员，在党委和政府的领导下，切实履行管理职责，创新管理模式，强化工作措施，不断提高行政事业单位资产管理水平，推进国有资产管理体制改革向纵深发展。
　　
　　(三)“三级”资产管理体制结构按照这一框架，构建了行政事业单位“三级”资产管理体制，即一级资产管理部门――二级资产管理部门――三级资产管理部门(部门落实到个人管理或使用)。一级资产管理部门即资产宏观管理部门，是国家的各级财政部门：二级资产管理部门，即资产所在的行政事业单位；三级资产管理部门，即微观管理部门，是行政事业单位内部资产管理和使用的部门或个人。(1)一级资产管理部门。各级财政部门作为政府负责行政事业单位资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产进行宏观管理，是行政事业单位资产管理的一级部门。按照资产管理与预算管理相结合的原则，根据“一级政府、一级财政、一级预算”的体制，我国政府财政可分为“两层五级”，即中央和地方两层，地方分为省、市、县、乡，共两个层面五个级次。本级财政部门受上一级财政部门的指导与监管，主要负责宏观层面行政事业单位资产的管理，如政策法规的颁布与实施等。(2)二级资产管理部门。各级行政事业单位为二级资产管理部门。行政事业单位是资产管理的主体，接受所属财政部门的指导与监管，负责管理本单位的资产。资产管理包括从取得、使用、处置等各个环节，确保资产的合理配置，提高资产的使用效益。(3)三级资产管理部门。行政事业单位内部各部门为三级资产管理部门。为了实现行政单位的国家管理职能和事业单位的社会服务职能，行政事业单位内部要设置各种职能部门，具体负责行政事业单位的各种事务，这些部门所需要的资产由他们来使用与管理，同时行政事业单位要设立专门的资产管理部门，指导与监管本单位各部门的资产管理，确保资产的安全与使用效益最大化。部门内部要根据资产的特点具体管理，将资产管理责任到人，使用、保管责任到人。另外，在此“三级”资产管理体制之外，还有必要实行委托管理制。办法指出，在理顺职能的基础上，各级财政部门要结合本级行政单位国有资产管理的实际情况和工作需要，可以将行政单位国有资产管理的一些具体工作委托有关部门负责，并明确财政部门、受委托部门和行政单位的具体职责分工，以充分发挥财政部门、受托部门和行政单位的积极性。
　　
　　三、行政事业单位资产管理体制的管理制度建设
　　
　　(一)一级资产管理部门的资产管理制度建设
　　一级资产管理部门是行政事业单位资产管理的宏观管理部门，也是最高级次的管理部门。国家资产管理制度建设。财政部是我国有关财政法规制度制定颁布的主管部门，管理制度建设重在宏观层面的把握，根据国家经济形势的变化，结合行政单位社会管理职能与事业单位社会服务职能的特点，制定、颁布行政事业单位资产管理的一系列制度。包括从资产取得、使用、保管、处置等各个环节，并及时出台具体的实施办法，以便于行政事业单位资产管理更具有可操作性。如“两个办法”已经为行政事业单位资产管理搭建了框架，在“两个办法”的基础上，财政部要尽快研究制定行政事业单位国有资产的配置、使用、处置、评估、统计报告及特殊资产管理等一系列配套管理制度，细化各个环节的管理，将国有资产管理工作落到实处，力求全面规范行政事业单位的国有资产管理工作。具体来讲，配置环节主要制定《行政事业单位国有资产配置审批办法》，并完善资产的配置标准；使用

环节主要制定《行政事业单位国有资产调剂使用审批办法》、《行政事业单位国有资产有偿使用审批办法》、《行政事业单位国有资产有偿使用收入管理办法》；处置环节主要制定《行政事业单位国有资产处置审批办法》和《行政事业单位国有资产处置收人管理办法》；评估环节制定《行政事业单位国有资产资产评估办法》；统计报告环节主要制定《行政事业单位国有资产清查实施方案》和《行政事业单位国有资产统计报告制度》；特殊资产管理方面根据资产性质不同主要制定《行政事业单位境外资产管理办法》、《行政事业单位无形资产管理办法》、《行政事业单位涉密资产管理办法》及《行政事业单位rr资产管理办法》等。同时，还应该以企业内部控制制度理论为指导，制定行政事业单位内部控制制度。地方各级财政部门的资产管理制度建设。地方各级财政部门，根据国家财政部颁布的资产管理相关制度，结合本地区的实际，制定相应的资产管理办法，并指导其所属行政事业单位的资产管理。
　　
　　(二)二级资产管理部门的管理制度建设
　　根据一级财政部门颁布的制度，结合本单位的情况制定相应的管理规章制度，特别要注意具体、明确，便于落实。行政事业单位的第一负责人对本单位资产管理负责，这样可以加强单位对资产管理的重视，提高资产的利用率与安全完整性。设置本单位的资产管理机构，独立于财务部门，与财务部门相互牵制，负责本单位资产管理的各项工作。在设立专门资产管理机构的基础上，根据本单位的实际，如规模、业务等，配备专门的资产管理人员，具备财会、管理、金融等相关领域知识，并具有较好的政治素质。在前述工作的基础上，制定本单位的资产管理制度，制度先行，制度创新，有效地管理单位资产。
　　
　　(三)三级资产管理部门的管理制度建设
　　三级资产管理部门即行政事业单位内部资产管理与使用部门。根据本行政事业单位资产管理制度，制定具体的实施办法，具体落实到部门或个人。特点是更具体、更细化。行政事业单位内部部门的第一负责人，负责本部门的资产管理工作。委托代理制，行政事业单位内部部门的第一负责人授权委托本部门某一副职，负责本部门的资产管理工作。个人责任制。根据资产的特点与使用情况，落实管理人员与使用人员的责任，行政事业单位资产的使用和保管必须狠抓，做到职责分工，责任到人。第一负责人负责本单位资产管理的全面工作，并对本行政事业单位第一负责人负责。如高等学校二级学院的院长对校长负责。考虑到部门第一负责人事情较多，除特殊情况外，如国家统一的资产清查等，一般可采用委托代理制。委托代理人的责任制度，本部门某一副职接受第一负责人的委托，全面负责本部门的资产管理工作，要立书面的委托受托书，并及时向第一负责人汇报资产管理工作情况，对第一负责人负责。主要工作是根据行政事业单位资产管理的规章制度，制定本部门的资产管理具体办法，加强对本部门资产管理工作的监管。关于资产分类、登记、购置、使用、处置等，与上级部门的管理要求保持一致。管理与使用人员的责任制度，具体负责本业务部门所使用的资产的管理，做到“谁使用谁负责”，公共用品制定专门人员负责，约束资产的使用与保管。问责制，根据资产的存量与使用、安全完整情况，追究相关人员的责任。
　　
　　(四)委托管理制制度建设
　　如果根据情况实行委托管理资产，应该明确财政部门、受委托部门和行政事业单位的具体职责分工，将这些分工通过制度加以规范。制度在先，共同执行，以充分发挥财政部门、受托部门和行政单位的积极性。提高行政事业单位资产管理水平，制度建设是基础。各行政事业单位应在严格执行财会法规制度的基础上，结合自身的具体情况，建立健全内部的规章制度，严格资产购置、使用、调拨、报废等审批权限和手续，杜绝在资产管理中的主观随意性。同时建立资产管理部门、资产使用部门和财务部门既协调配合又相互监督制约的核算机制，加强部门处室间的衔接和协作，使资产的增减变动情况及时反馈到财务部门，确保资产的安全完整。
　　
　　四、行政事业单位资产管理手段
　　
　　(一)资产管理硬手段
　　资产管理硬手段是指通过改善资产管理的硬环境，如配备先进的办公设施、应用高效便捷的软件等。配备计算机进行管理是资产管理的必要手段，信息时代计算机已经渗透到社会生产和人民生活的方方面面，资产管理信息化是实现有效资产管理的重要途径，而配备较好功能的计算机是实现资产信息化管理唯一手段。同时，资产管理的硬手段还包括自主研发或购买功能齐全的、先进的资产管理软件，注意软件的更新与升级。在此基础上，安装宽带网络，实现信息的完全畅通，加速信息共享。此外，在设置专职的资产管理机构的基础上，改善资产管理部门的其他办公条件。
　　(二)资产管理软手段
　　“理念”指对某种事物的观点、看法和信念，在认识一件事物或事件的时候，只有具备正确、合理的理念，才能认清事物的本质，得出有效的解决办法。资产管理软手段是指通过狠抓以人为本的管理，引进先进的管理理念，如新公共管理、职能渗透式管理、精细化管理等，实现资产的管理目标。(1)人本管理理念。人本管理理念，就是以人为根本的管理理念。在所有因素中，人是最活跃的因素，调动好了人的积极性，才能提高工作效率，取得事半功倍的效果。在行政事业单位资产管理中，坚持以人为本，是非常重要的一个环节。坚持以人为本，就是要建立从上到下的人管人的管理机制；坚持以人为本，就是要坚持以人为中心，实现责任到人的管理目标；坚持以人为本，才能有效地降低行政事业单位资产使用成本。所以，树立人本管理理念是重要的管理手段。(2)新公共管理的理念。新公共管理(NPM，New Public Management)运动始于20世纪80年代初的新西兰，其理念是在不断推进政府职能市场化和公共服务社会化的基础上，主张将私人部门的管理经验和模式引入公共部门，倡导“以市场为基础”的公共管理，达到追求经济、效率和效益的3E(Economy，Efficiency，Effectiveness)目标。新公共管理的核心理念是从传统的行政“旧管理”(Administration)到商业化的“新管理”(Man-agement)，包括在组织结构、管理方式和个人行为方面的诸多变革。在实施过程中，新公共管理要求：在政策制定层面，对总支出进行战略性控制并根据各支出项目的优先次序安排预算；在操作层面，执行与个人责任制相结合的充分授权，关注成效；在信息支持方面，建立高效的支持决策的信息系统，包括预算信息系统、会计信息系统和国库监控系统等。行政事业单位资产虽然不像企业那样追求利润，不计算成本，但以尽可能少的资产消耗实现尽可能多的办事效益，少花钱多办事，是公共部门工作的指导方针，将新公共管理的理念引入行政事业单位资产管理，才能达到资产管理的经济、效率和效益的3E的管理目标。(3)职能渗透管理理念。职能是某一部门或岗位人员应该完成的工作职责。渗，是指液体慢慢地透入或漏出。透，是指穿通，通过。而渗透，则比喻一种事物或者势力逐渐进入到其他方面。职能渗透就是指不同工作部门或不同岗位的人员，为了实现某一工作目标而相互配合，相互支持。行政事业单位管理涉及多单位、多部

门、多人员，要管理好行政事业单位的资产，这些单位、部门和人员必须通力配合，相互支持，仅仅依靠行政事业单位专职资产管理部门是远远不够的。将职能渗透理念融入到行政事业单位资产管理，各单位、各部门及人员正确看待整体利益与个体利益，将自己置于利益共同体之中，最终实现行政事业单位资产管理的目标。(4)精细化管理理念。精细化也被翻译为精益，精益管理源于精益生产。企业通过精细化管理优化其生产流程、管理流程，“零缺陷”、“准时化生产”、“零库存”等都已经成为精细化管理的代名词。按照精细化管理的理念，从产品的研发、生产、到销售，从原料进厂到成品出厂，从源头到过程控制，每一个环节都要考虑周详，步步受控，不留死角。从而增强企业的竞争力，获取市场份额，实现利润的最大化。正确把握精细化管理，需要注意以下方面：精细化管理首先是一种科学的管理方法。管理是组织将有限的资源发挥最大效能的过程。要实现精细化管理，必须建立科学量化的标准和可操作、易执行的作业程序，以及基于作业程序的管理工具；精细化管理也是一种管理理念。它体现了组织对管理的完美追求，是组织严谨、认真、精益求精思想的贯彻；精细化管理排斥人治，崇尚规则意识。规则包括程序和制度，它要求管理者实现从监督、控制为主的角色向服务、指导为主的角色转变，更多关注满足被服务者的需求；精细化管理研究的范围是组织管理的各单元和各运行环节，更多的是基于原有管理基础之上的改进、提升和优化；实施精细化管理的目的是基于组织战略清晰化、内部管理规范化、资源效益最大化的基础上提出的，它是组织个体利益和整体利益、短期利益和长期利益的综合需要；精细化管理最终的解决方案只能是通过训练达到组织成员素质提升的方式实现；精细化管理不是一场运动，而是永续精进的过程，是自上而下的积极引导和自下而上的自觉响应的常态式管理模式。在行政事业单位资产管理引入精细化管理的理念，就需要建立科学的管理体制，制度先行，管理规范化，在资产所需资金的预算、购置、使用、处置、安全保管、优化配置等各个环节，都从细处着手。做到资金预算精细，细化到每一支出项目、每一项资产；资产购置环节设计精细，提高工作效率，节约购置成本；资产保管使用，建账建卡，细化到单位和个人；资产处置，细化到每一项具体资产及处理结果等。另外，还应该厉行节约，严格控制行政事业单位资产使用成本，实行从单位――职能部门――个人的勤俭节约机制，特别是提高个人的节约意识，加强思想教育，提高道德素质，使行政事业单位在一个积极向上的环境中得到顺利健康的发展。将精细化的理念应用到行政事业单位资产管理中，有助于有限的资金发挥最大的效益、资产购置成本最小化、资产使用效益和安全系数最大化、资产配置最优化。
　　行政事业单位资产是行政事业单位履行职责的物质基础。为了规范和加强行政事业单位资产管理，维护资产的安全和完整，合理配置现有资产，提高资产的使用效益，确保资产安全完整。本文以“两个办法”为指导，构建的三级资产管理模式，旨在理顺行政事业单位资产管理体制，加强事业单位资产管理制度，应用软、硬相结合的资产管理手段，提高资产使用效率，促使行政事业单位健康有序的发展。
　　
　　(编辑　聂慧丽)

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