加强预算外资金管理的探讨
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作者: 封卫民
预算外资金是相对于预算内资金而言的，是不纳入国家年度财政收支预算的“弹性”资金。随着国民收入分配格局的变化，政府各个部门掌握的预算外资金迅猛扩大，在有些地区其规模已经与预算内资金持平甚至有所超出。这是新的历史条件下国家财权分散形成的一个新特点。客观的说，作为国家财政的一个补充，预算外资金在国家建设中发挥了一定的积极作用，在一定程度上弥补了重点建设资金不足，保证了某些专项事业的资金需要。问题是在资金分散过程中，缺乏调控、监督体系去加强管理，缺乏有效经济手段去引导这部分资金的流向使之合乎宏观目标。因此，我们必须从管理体制上着手进行改革，从实现财政职能的大局考虑，将预算外资金逐步纳入财政轨道。
一、治理预算外资金膨胀的理论基础
１．治理预算外资金膨胀，是振兴国家财政的要求
治理预算外资金膨胀，壮大政府财力，完善财政职能，是巩固国家政权，实现国家职能的必然要求。党的十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划以及２０１０年远景目标的建议》中，提出了“振兴国家财政”的口号，争取到２０００年基本消灭赤字。而改革预算外资金管理体制、将预算外资金转化为财政收入以壮大财政实力则成为实现这一目标的当务之急和唯一可行的措施。目前我国中央财政的支出中，一半靠借债。如果这种情况继续下去，到本世纪末我国的债务总额将达到６０００～８０００亿元，约相当于现在一年的财政收入。从理论上说，现在每年的财政缺口约达１５００亿元，如果弥补每年ｌ５００亿元的财政赤字，单纯靠增税，则增值税要提高到２５％左右，而税负过重必然造成企业资金紧张，缺乏活力。据统计，我国国有企业实际亏损面已达５２％，在这种情况下再增加税率，显然已不可能。而压缩财政支出，由于刚性作用，也难以奏效。因此当务之急就是改革预算外管理体制，把预算外收入转入财政资金。
目前，中央各部门为保障重点建设和某些事业发展而实行各种基金制（如电力基金、铁路基金等），这些基金自收自支，游离于国家预算之外，不仅给财政收入造成累退状态，而且肢解了财政职能，形成了大大小小诸多小财政的不正常状态，分散了本应集中的国家财力，极大地削弱了国家财政的宏观调控能力。另外，在改革收入分配体制同时，没有相应的调整国家财政供给范围，致使财政继续承担不应承担的支出，这就不能不影响本应财政支援的各项事业的供给力度。为缓解这一矛盾，又采取了各行政事业单位创收，实行自收自支的办法，但也引发了社会财力分配上的无序化，乱收费、滥摊派现象泛滥，致使大量财政收入流落到国家预算外而“灰色化”，成了国家财力大量漏失的“黑洞”。于是就形成了一个不良循环机制，即因财政供给不足，各方面就创收、摊派、收费，而各方面努力创收又直接或间接不断挤挖国家财力，从而进一步导致财政供给不足。
总之，改革以来财政困难是体制性的，是由于财政体制不顺，财政职能肢解，财力严重分散的结果。因此，振兴财政的可行性分析和内在实质都要求把游离于预算外的财政资金纳入财政轨道，在此基础上进一步改革。改革预算外资金管理体制势在必行。
２．预算外资金的性质要求其应纳入预算管理
预算外资金源头是行政事业性单位凭借国家权力或国家授权而收取的一种财政性资金，它体现的是一种政府行为，其所有权和使用权原则上都归属于国家，而不是属于部门和单位。然而，目前的预算外资金管理体制，管理预算外资金都是以资金归单位所有，自收自支为前提，这与资金的最终所有权和使用权都属于国家是相悖的，财政是以国家为主体的分配活动，在政府的行政体系中，应当并且只能有一个部门来代表政府从事资源配置、收入再分配，并且为政府运作筹集资金，这就是财政部门。因此，把预算外资金归于财政统一管理，纳入财政预算，是还预算外资金本源的必然要求。
二、治理预算外资金膨胀的具体对策
在上述理论分析的基础上，应已认识到治理预算外资金膨胀是必要的。目前改革预算外资金管理体制的时机正日趋成熟。首先，我国对预算外资金的口径已作了重大清理和整顿，不再包括国有企业专项基金和税后留利，仍放在口径之内的预算外资金，大都具有政府资金的性质；其次，我国从１９９４年开始实行的分税制财政管理体制，初步划清了中央和地方政府、中央财政和地方财政各自的收入获取领域。这样，地方各级财政的独立性初步明朗化，地方政府自主调度财政资金推动经济和事业发展的权能也相应强化。在体制基数和财力分配格局明朗而稳定的前提下，各级地方政府加强了对预算外资金的管理，许多地方实际上已将其纳入预算或准预算的轨道。应该说统一预算内外资金时机已趋成熟，势在必行。目前的具体对策是：
１．摸清实底。目前我国到底有多少预算外资金并不十分清楚，尤其是进入“小金库”那部分更不清楚。底子不清则决策不明。因此，在决策之前，必须由政府专门组成由财政、银行、物价、审计及收费大户主要负责人参加的预算外资金管理小组，对预算外资金进行一次彻底的检查，以彻底摸清预算外资金的底子。
２．对行政单位的预算外资金纳入预算内统一管理。对行政单位收费权要依法审查，以确定其收费依据，对于不合理的和可有可无的项目及标准要坚决取消。行政性收费主要代表政府行使管理社会和经济权力，其收入理应归政府所有，金额上交财政，纳入财政预算收入范畴。本来行政单位不是以盈利为目的的经济实体，其工资和行政经费由国家统一拨给，其为企业和个人提供的各种行政性服务原则上也是不应收费的。但国家出于某种特定的目的，规定某些行政单位可以收取一定的收入，并且由于这些收入比较分散，数额有限，所以过去将其纳入预算外管理。事实证明，这不单纯是一个收入多少的问题，而且是一个分配权的问题，如不集中统一管理，容易造成政出多门，“三乱”难以有效禁止。对于行政机关，国家没有必要鼓励其“增收”、“创收”。因此，对行政部门掌握的预算外资金，应纳入预算内统一管理。
３．对基金要纳入财政预算管理。如住房基金、公路养路费、电力基金等都是按规定的对象和标准提取的，具有专门用途的资金，其收支活动都属于政府行为，是财政收支活动范畴，其他部门均无权挪作他用，必须纳入财政管理。由于基金大多由中央各专业部门征收，掌握，而且主要用于为能源、交通等“瓶颈”产业筹资，因此要将基金纳入预算内管理。财政部门要强化对基金的管理，要保证基金及时、足额地征收，专款专用。基金纳入预算管理后会增加预决算和审批手续等各方面的工作环节，但这是必要的财政管理和监督程序。而且随着金融市场的形式和发展股票、债券等新的融资手段的不断涌现，以及基础产品价格的提高甚至放开，今后对新的基金的开征，更要作好统一规划和认真研究，从严要求。
４．对事业性单位收费，要分析情况，区别对待。我国事业性单位收费牵涉到很多行业，各行业情况不一样，因此目前不能一刀切，要分门别类，区别对待。对于非公益性的事业单位，国家应采取措施，逐步将其推向市场，按照企业的管理方式进行运作，依法经营、照章纳税。对于同人民生活密切相关或者事关国计民生的公益性事业：原则上采取税费并存的管理形式，原有收费项目能够同现行税种合并的进行合并，由国家指定的机构征收，使税收成为财政收入的主要部分。
对于不能归并属于合理的收费，予以保留，由财政部门每年核定一次收支，结余部分按一定比例上交同级财政或抵顶预算拨款。
５．对地方财政部门掌握的预算外资金，要将其纳入地方预算管理，国家要通过立法加以确定。现在地方这部分预算外资金的性质和特点已经与预算内资金没有什么差别。当初设置这部分资金，是为了在高度集中的财政统收统支的管理体制下，给地方一定的机动财力，以调动地方理财的积极性。今后随着“分税制”财政体制的进一步完善，地方作为一级财政，有其固定的收入来源和明确的支出范围，地方财政对自己的收入，不管是预算内收入还是预算外收入都应拥有自主支配使用的权利。在这种情况下，再把地方财政部门的收入分为预算内和预算外实际上已失去意义，反而不利于地方财力的统一计划管理和综合平衡。因此，有必要在摸清家底，加强监管的基础上，合二为一，纳入预算管理或比照预算方式规范管理。已经归并的，国家要在法律上加以明确，做到有法可依。
６．加强监督。预算外资金恶性膨胀是和监督不力分不开的，近年来审计机关的审计情况表明，预算外资金往往是与“小金库”相关联的，很大程度上用于吃喝玩乐和私分，此外还有大量的乱摊派、乱收费行为屡禁不止。实践表明，如果没有一个健全有效的财政监督管理机制，任何财政改革政策都不可能取得预期效果。
（作者单位：陕西省地方电力有限公司）
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