河北省农村土地流转创新研究

来源:用户上传      作者: 中共石家庄市委党校课题组

　　河北省行政辖区面积1888.48万公顷(28327.2万亩)。其中耕地646.85万公顷（9702.8万亩）；林地435.37万公顷（6530.5万亩）；园地57.49万公顷（862.3万亩）；牧草地81万公顷（1215.0万亩）。从中可以看出河北省是农业大省。这有限的农村土地，流转是否合理，直接关系到农业转型升级，跨越赶超。我省土地流转不畅与土地低效经营现象并存，这严重影响了农业产业结构合理有效的调整。因此，加快我省土地流转机制和体制改革的创新步伐，充分发挥农村土地流转在促进农业转型升级中的作用，将是推动我省经济社会又好又快发展的关键。
　　河北农村土地流转存在的――土地流转规模小、周期短、集中程度不高、程序不规范、服务机构不健全等诸多问题，经过分析存在问题的主客观深层次原因，我们提出符合河北省农村土地流转的新观念、新机制、新方法、新举措如下：
　　一、河北省农村土地流转中存在的问题，既是压力，又是动力
　　党的十七届三中全会、五中全会就明确提出了以“城乡一体化”的方式解决农村土地制度问题、实现农村土地战略性改革。到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制的战略目标。根据这一要求，我们在土地制度改革方面，着重从稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、建立现代农村金融制度、完善促进城乡经济社会发展一体化制度入手，提高农村劳动生产率，赋予农村耕地资产属性，明确农民的土地收益权利，激活农村土地活力。
　　1、农村土地流转的作用――既是激励，又是动力。
　　加快我省农村土地流转，对促进我省农业规模化、集约化、产业化经营和发展有着十分重要的作用。一是能够促进农业结构调整和农业的规模化、产业化经营，提高农业的市场竞争能力。二是能够促进农村劳动力灵活转移，加快城镇化进程，有效地减少土地撂荒。三是能够促进农民增收，提高农业经营效益，通过流转农民可以获得相对较高和比较稳定的有偿转让收入。四是能够促进农村社会分工，更新农民的观念，提高农民的素质。五是能够促进农业适用技术的推广应用，推进农业机械化，提高劳动生产率，降低劳动力投入成本，提高种植效益。六是能够推动农业生产要素的重组，合理流动和资源的配置，开辟工商资本进入农业的渠道。土地流转的刚性作用，必然带来流转创新的动力。
　　2、我省农村土地有效合理流转的障碍――既是机遇，又是挑战。
　　我们在调研中发现：思想观念落后、小农意识浓厚，是限制土地流转的观念障碍；土地使用成本过高、市场需求不足是限制土地流转的利益障碍；政府服务不到位、政策法规不完善，是限制土地流转的行政障碍；农业风险大、保障不到位，是限制土地流转的风险障碍。在实际流转中暴露出的这些问题不解决，严重制约了进一步提高农业生产效率。课题组认为问题的背后同样孕育着机遇和挑战：
　　（1）明晰土地所有权主体的机遇和挑战。在流转过程中明晰土地所有权主体是最大的机遇和挑战，它是农民权益受到侵害现象的罪魁祸首。明晰其，必然带来深化农村土地要素的改革。我国《土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”但难题就出在对“集体”这个概念的理解上，在征用农村土地过程中，往往借口土地归属集体所有强行收回农民土地，侵害农民的承包经营权，农民往往是只享有集体土地的所有权之名，却无所有权之实。土地所有权事实上虚位，这就使地方政府对农村集体土地的支配变得极为强势，在征用土地的过程中，农民的权益往往被忽略。从全省成功的土地流转的例子看：有些乡镇成立了土地流转服务中心，严禁任何组织和个人强迫群众流转土地或侵占农民的土地流转收益。有些县根据土地流转的不同形式，编制了《土地流转承包经营权合同书》样本，制定了《土地流转流程图》，使农村集体土地使用权流转管理更趋规范。有些县则根据群众意愿，因地制宜，选择出租、委托代理、转包、互换、转让等不同的土地流转方式，实施分类指导。极大地调动了农民的积极性，提高了农民收入，发展了农村经济。但是，农民拥有土地权益的指标体系有待清晰和完善。
　　（2）经济发展与确保土地安全的机遇和挑战。部分土地流转或被征用后，存在着改变土地农业用途的现象。国家对农村土地使用权流转制定了一些基本原则，“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”的三个“不得”明确规定了土地用途不能改变。但事实上，近几年有些地方土地流转后，土地变成了非农业建设用地，租赁者在耕地上建设永久性建筑物，有的甚至建造工厂，从根本上改变了土地的农业用途。而地方政府也往往出于发展地方经济的考虑，对此并未进行严格查处。土地流转的规范化，约束流转者消除不规范行为，确保土地安全成为一种自觉。由于我国人多地少的特殊国情，使得农地经营规模特别小，加之实行好坏搭配以及定期调整等，又造成了地块的数量增加和分布零散。不利于合理利用农业机械和水利设施，不利于实行合理耕作和采用先进技术，不利于调整作物结构和防止病虫害，不利于保持优良品种的纯度和品质，不利于增加农户对土地的投入，必然造成农业的粗放经营和低效益，并且与现代市场经济的大规模、集约化经营相违背，土地资源零碎化必然要求土地化零为整，化零为整就是机遇和挑战。
　　（3）完善土地资源的流转程序的机遇和挑战。我们在进行土地流转实践中，无论是农户之间的承包、转包、转让，还是政府的征地或是企业的集体承包，在这个过程中，参与者都进行着利益最大化的博弈。而结果往往是农户处于弱势地位，是利益的最大受害者，政府和企业往往是利益的最大受益者。尤其是政府和集体经济组织在征地中获利较大，而给予农民的补偿较少的原因，是土地流转的程序不规范。在调研中我们发现，大多数地方的土地流转仍是以口头协议为主，没有形成书面合同，而有的大多数形成正式的书面合同者合同多数不规范，这些问题随着时间的推移，受利益驱动，流转双方容易单方毁约，给另一方造成损失。即使有签订合同，但由于条款不全、责权不清、审核不严，以致双方容易发生纠纷。甚至有的在签订合同时，没有将合同报主管部门备案，土地经营权流转的自发性、盲目性和随意性极大，现实迫切要求规范流转程序。
　　（4）完善农村土地流转市场机制，提升社会化服务水平的机遇和挑战。市场的发展有其自身的盲目性、自发性、滞后性的特点，尤其是我国农村的土地市场还很落后。因此，建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。农村土地市场的发育，可加强土地转让的公平性和竞争性，实现有序管理；建立约束政府行为过度干预的机制。准确定位政府在推进土地流转中的角色，监控土地供需总量的动态平衡，而不是运用行政手段去调整土地资源，与民争利。
　　二、新时期，河北省农村土地合理有效流转，要抓住重点，攻坚克难
　　土地流转问题是多年来农村经济发展中必须面对、认真解决的新问题，根据现实情况，我们要抓住重点，攻坚克难，对症下药。
　　1、土地流转政府管理不可缺位。土地流转是一项涉及面广、实践性很强的工作，离不开政府的正确引导和有效管理。不久前，一位农业大户给记者诉说了自己的一些烦恼：他承租的100亩耕地，涉及几十户人家，他要一家一户坐下来商谈，而且每年都要谈一次，否则哪家突然提出要收回土地自己耕种，他全年的生产安排就乱套了。目前，地方各级政府意识到了土地流转的敏感性和复杂性，纷纷健全机构，完善规章，加强管理，搞好服务。土地流转涉及土地所有者、土地经营者、中介组织等多方面的利益，政府应加强规范和管理，使其步入正常化、规范化轨道。各地应建立土地流转中介服务组织，实行土地流转委托管理；切实维护非农建设征地中农民的合法利益；建立多层次的农村社会保障体系。各级政府要加强对土地流转全过程的监督，不断完善相关政策法规，保障农民的合法权益不受到损害，让农民实实在在享受到土地流转带来的好处。

　　2、保障农民土地“命根”，不可缺失。
　　从我省的调查来看，土地流转缓慢。造成这一状况的主要因素有：一是中央惠农政策的贯彻落实。近几年来，中央相继出台了一系列支农、惠农政策，如免除农业税，实行种粮补贴、购买农机具补贴、优质粮种补贴等。这些惠农政策直接或间接增加了农民收入，调动了农民种粮积极性，从而在很大程度上使农民更看重土地的价值，更觉得土地的宝贵。因此，许多农民不仅不愿意让出自己的承包地，而且还想多承包土地。二是现代农业的日益发展。随着科技含量日益增加，科学技术在农业生产中的作用越来越突出，尤其是农业生产从种植到收获的过程正日益变得简单、便捷和高效。所以农民在比较轻松完成农业生产的情况下，不愿把土地转移出去。尽管农村劳动力外出务工的数量有所增强，但是这部分农民在从事第二、三产业的同时仍兼顾家里的农业生产，真正愿意把土地流转出去的很少。三是农业效益的不断提高。近年来虽然农业生产资料价格有所上涨，但是农产品价格也不断提高，农业生产的效益与过去相比仍有很大提高，尤其是一些头脑灵活、科技意识强的农民，大力发展特色优势产业，土地收益每亩有的可达万元，比外出务工收入还要多。因此，一些农民不愿意外出务工，而愿意留在农村。这说明党的“三农”政策见到了成效，是令人高兴的好现象，不能将农民这些正当、正常的想法当作“小农意识”强行扭转，更不能强迫农民“流转”，剥夺农民“土地”这个命根子。
　　3、土地“暗度陈仓”，不可轻心。
　　必须关注流转土地用途，防止将其暗度陈仓，“转”为非农用地，危及国家粮食安全。从我省的现实情况来看，流转的土地用途主要为四项：一是仍然用于粮食生产，“流转”只不过是变更一下耕作者；二是用于比较效益更高的经济作物生产；三是用于间接农业项目，如建设各种养殖基地、农业观光园等模式。四是非农项目。如用于土地开发、发展特色产业、实施退耕还林、修路、建房、建厂等。其中用于非农建设项虽然所占比重不算太大，不得不引起我们的高度注意。用于比较效益更高的经济作物生产是目前土地流转的主要流向之一，虽然它仍为农业项目，但随着国家对粮食生产的日益重视，不可能让经济作物一直大量扩种下去的，我们应该未雨绸缪。
　　三、创新河北省农村土地流转的方法与模式
　　不同的流转形式与各地的具体情况相适应，既有利于更充分地发挥土地流转机制的功能与作用，而且也无形中体现了经济发展阶段的内在要求，既是对土地家庭承包责任制的创新，但同时又与其有着千丝万缕的联系。创新我省农村的土地流转形式主要有以下几种：
　　1、规范反租倒包模式。即是乡镇或村集体将农民承包了的土地“返租”后，再承包给相应的单位与个人。由于这种形式在承认与尊重农民土地承包权的前提下，改变了一家一户的分散经营模式，实现了农业生产的规范行为。
　　2、大力推广租赁模式。土地承包者将自己承包的土地在剩余承包期内将土地租赁给其他农户或公司法人使用，承租人向出租人支付租金。我国法律允许农村土地使用权拥有者出租其权利。这种出租的形式对于出租人来说，他不必放弃土地所有权，即可得到土地租金，对承租人而言，他可以较小的代价，在租期内得到土地使用权。出租是债权行为，不改变土地承包关系。该模式的受让人既有个人，也有企事业单位；既有农民，也有干部和科技人员。
　　3、提倡土地信托模式。在“坚持确保所有权，稳定承包权，搞活使用权；坚持依法、自愿、有偿，不搞强迫流转，不搞行政定价；坚持不改变土地农业用途，确保耕地复耕能力”的原则下，以收取一定信托服务费(可由受让者支付)和签订信托服务合同的方式，接受农户或土地所有者的土地信托，并按信托约定将其在一定期限内转让给其它单位或个人。
　　4、允许土地抵押模式。土地使用者将自己所拥有的土地使用权向银行担保取得贷款。若抵押人不能按期偿还贷款时，将丧失土地使用权，银行取得土地使用权。该模式主要是发挥土地的融资作用。尤其在某些地区农民自有资金不足的情况下，受新型产业相对较高利润的驱动，很多农民群众采取融资的办法解决资金问题。当前，以抵押土地解决贷款问题，日益成为农民群众创办新兴产业和开发新产品的重要融资渠道。这种方式不仅开辟了农村融资渠道，解决了农民资金问题，而且由于土地使用权仍掌握在承包者手中，也不妨碍土地保护利用，对农村新兴产业的产生和发展有着重要的推动作用。
　　5、支持股份合作模式。土地使用权入股是指土地承包者或拥有农地永久性支配权的合作经济组织将其拥有的土地使用权以折股形式与其他生产要素综合的经济行为。土地由村集体统一经营或发包给其他公司经营，按土地股份，村集体将土地经营及发包所得在年终进行分配。
　　推进农村土地流转，必须紧密结合实际，本着有利于土地资源优化配置和提高生产效率、经营效益等要求，在完善代耕、转让、互换、反租倒包、租赁、入股等形式的基础上，因地制宜，积极探索总结其他符合法律法规的多种有效流转形式。对农业基础较好，具备规模经营条件的地方，推行“公司+专业合作社+农户”的土地租赁模式；对没有龙头进入的地方，推行“协会+农户”合作经营模式；对资金来源有限，龙头企业又想进来的地方，推行股份制模式。
　　四、创新河北省农村土地流转机制的具体构想
　　土地合理有效利用既是河北省经济社会又好又快发展的重要因素，又是制约当前经济发展的主要瓶颈。我们认为，应大力加快农村土地流转的步伐，建立土地流转服务机构与市场、健全功能、完善服务，并结合本地实际找出适合当地的土地流转新模式。
　　1、充分发挥政府和集体组织在促进土地流转中的引导、服务作用。
　　在严格遵循保护耕地的原则下，不能以土地流转的名义，擅自更改土地用途，要确保农户和农村集体经济组织不得非法转让土地用于非农建设，流转后的土地，也必须用于农业生产，相关部门应做好监督核查工作，以确保农地农用。在土地流转中必须遵循依法、自愿、有偿的原则，严禁采用粗暴的行政手段来做土地流转工作。在流转土地的补偿上，大胆采用入股分红等手段来保障失地农民的利益，促进土地流转的规范化，确保在土地流转过程中农民的权益得到合理的补偿。专门的土地流转管理机构和提供各种服务的中介组织必不可少，相关政府部门要建立起科学的土地利用规划，审核、认证、调节制度，为土地流转做好服务工作。
　　2、坚持因地制宜、分类指导。采取何种流转方式，要针对具体情况具体分析。通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转。要坚持因地制宜、分类指导，充分发挥城郊乡镇的地缘优势，引导农民集中土地，积极发展生态农业、观光农业和高效农业；依据各地产业特色，引导农户向产业化龙头企业、种养大户有偿转让土地经营权，壮大特色产业规模;积极鼓励外出务工又不愿放弃土地的农民，采取各种形式依法把承包地流转到种养大户手中。同时，从“方便生产、提高效率”的角度出发，积极引导同村同组农户以互换形式加快土地集中，改变目前土地布局过小、过散、过乱的问题，切实提高耕种效率。
　　3、建立健全土地流转管理服务机制。要按照“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转各项机制。一是规范土地流转程序，土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度，由村委会备案，乡镇土地承包管理部门登记。二是强化管理服务，乡镇土地承包管理部门要及时向农民提供规范的土地流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷。三是培育和发展土地流转中介服务组织，健全完善土地流转市场，积极开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作。四是土地主管部门要加强对农村土地流转的监督，防止以流转土地为名改变土地的农业用途。
　　4、完善鼓励土地流转的政策措施。进一步明确土地权属，允许农户把土地作为生产要素在市场上依法自由流转，促进农业生产要素优化组合，保障农民权益。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对于引导农户流转土地较多、增收效果显著的乡镇和行政村给予适当奖励;对于通过转包、租赁、入股等合作方式集中农户土地进行规模化种植，并能切实带动农户增加收益的龙头企业和种养大户进行重奖，并从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予倾斜。
　　5、创建农村土地流转新体制，从制度上确保农村土地合理有序流转。日前，国家农业部在全国范围内开展农村土地承包经营权流转和农业社会化服务体系检测工作，作为农村土地经营纠纷解决和农业社会化服务开展较早的县（市），赵县被列为首批检测试点县。该项工作要求系统掌握土地流转的面积、形式、流向、价格等变化，为完善政策、指导工作、核算农产品成本等提供可靠依据。重点在于监测土地承包经营权（主要是耕地）流转规模、形式、对象、期限、价格以及土地承包经营纠纷调处情况。同时，系统掌握农业经营主体以及农业社会化服务组织发展情况，为培育现代农业经营主体，构建新型农业社会化服务体系，完善农业社会化服务政策提供科学依据。赵县将就该县创新农业经营体制机制、稳定和完善农村基本经营制度，提高家庭经营集约化水平、统一经营组织化程度，以及发展农业社会化服务的政策、措施、做法等情况进行总结并及时回馈，为加强农村制度建设提供实践经验。这项工作的开展，对赵县的农村土地流转和农业社会化服务工作将起到很大的推动作用。
　　（2011年河北省委党校重点课题）
　　课题负责人：吴家强 课题组成员：刘聚梅 吴丽霞

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