基于矿业安全的矿权配置与管制政策

来源:用户上传      作者: 王忠 揭俐

　　收稿日期：2011-08-28
　　基金项目：中央高校基本科研专项基金“我国矿产资源安全的公共政策研究”（5Z13809）;中国地质大学国土资源法律评价实验室开放基金“基于矿业安全的公共政策研究”（2011ZF13）
　　作者简介：王忠（1979― ），男，湖北武汉市人，讲师，博士，研究方向：资源环境经济、政府管制。
　　揭俐（1982― ），女，湖南常德市人，讲师，硕士，研究方向：政治经济理论、公共政策。
　　摘要：矿产资源品的开发利用需兼顾市场效率与社会公平两类目标的均衡，这是保障矿业安全而进行政府管制的价值基础，矿业安全的管制研究即是以此为基础，利用管制经济学的研究方法来划分矿业管制与市场机制的边界，为矿业安全和有序发展提供制度保障。中国矿业市场的治理应从“控制式的行政管制”向“协作式的市场规制”转型，充分发挥政府规制、自由市场与社会组织的力量，构建三者协作共管的“三维一体”均衡管制机制。矿业安全管制的有效边界应通过对矿业管制的成本―收益分析与风险控制分析的方法加以解决，以实现矿业管制过程中市场效率与社会公平。
　　关键词：矿产资源;矿业管制;矿权配置;管制边界
　　中图分类号：F206
　　文献标识码：A
　　文章编号：1671-0169(2011)06-0038-06
　　近年来，世界各国在矿业发展中不断出现的问题，如矿产资源价格不断上涨、矿产资源品的国际争夺、矿产开采引起的环境破坏、矿产权冲突引起的价值损益等，为进行矿业管制问题研究提供了背景。矿业管制既面临传统的管制问题，如矿产公有产权与私有产权的权利改变、矿权配置中的利益关系、矿产开发的外部性与环境保护等；也面临着新的管制问题，如矿权复合性权利的分解、矿产产权与相邻产权的竞合、矿权流转信息不对称的道德风险等。2010年10月党的十七届五中全会提出要完善城乡平等要素交换关系，赋予农村集体土地平等分享非农收益的改革目标。同年，国土资源部提出要完善矿业权市场，形成合理、规范、高效的矿业权一级、二级市场，实现经济效益、社会效益、资源效益和环境效益的统一。这些管制意志的表述，反映了矿业安全和矿权配置问题已经成为我国当前矿业管制急需解决的核心问题。
　　一、矿业管制的产权逻辑：从公有产权到私有产权的演进
　　产权具有排他性。当这种排他性不明确时，便成为产权外部性或内部性产生的内在根源。对于矿产资源这种具有有限性、稀缺性、不可替代性的特殊资源，如果完全采取单一的国家公权所有或市场私权所有的配置机制，都会造成一定的“产权配置失灵”。按照产权理论的观点，公共物品的公有产权分为两类，一类是众人共同所有，这将导致因对该类物品过度使用而带来的“公地灾难”，另一类是名义上全民所有，但实质上是国家所有，这类物品的使用依赖国家公权力的无偿划拨，扭曲了市场价格机制，导致资源配置的失灵。而对于私有物品来讲，由于对物品的生产与消费广泛存在信息不完全、外部性、产权主体力量不均等问题而导致市场配置过程的成本―收益被扭曲，诸多源于市场内在缺陷以及产权外部性的市场失灵成为政府管制的必要前提。
　　矿产资源属于准公共物品，不能任由全体公民自由索取或处置，必须在从自然矿产资源到生产要素供给的生产配置过程中完成产权的排他性功能。矿产资源在经过凝结人类劳动与地壳剥离之后，成为可分割的、可供不同人使用处置的矿产品。在这一过程之后，矿产资源品便具有了私人物品的特征，竞争性很强而且具有独占性，因此让这些矿产品通过矿业市场进行配置是最有效率的。但矿产品自与地壳剥离之后形成的环境破坏、地面下陷、地质灾害等问题则属于公共品范畴，市场主体不会自发产生提供这些“公共性”矿业附属品的利益驱动。矿业管制可以促使公共矿业附属品得以有效率地供给。
　　
　　中国地质大学学报(社会科学版)2011年11月
　　第11卷第6期王忠，等：基于矿业安全的矿权配置与管制政策
　　世界上大多数国家都采取对矿产资源实行国家所有的制度安排，以解决经济发展的战略安全问题。但是矿产资源的质量、数量、范围及种类等都具有不确定性，只是一个抽象的类属物，客观上无法具体指称。同时，国家所有的产权主体是虚拟的，即所有权主体对任何矿产资源物都难以实际支配，而且国家也无法通过切实的经济活动来实现对社会生产过程的要素投入，以达到发展社会经济的目标。为此，国家只有通过产权性质改造的过程，将矿产资源品的公有产权逐渐转化为私有产权，并通过一定的市场配置过程，实现矿产品流动，以服务于经济发展的价值创造。在这一过程中，国家公有产权的价值实现实质上是通过对矿权按不同方式进行权能的分解，使矿权配置由国家一元产权主体向多元产权主体转变，来满足不同需求、不同经济主体参与社会生产的需要，进而实现国家公有产权的产权收益①。而私有产权则通过矿产权的市场流转及矿产品的市场流通来实现参与市场配置的收益。
　　二、矿业管制的公平与效率：从管制边界到管制安全的判断
　　矿产资源的开发利用过程具有不可逆性；同时，矿产资源的稀缺性使其资源价值在代际间的公平需要权衡。从矿业安全的角度出发，控制矿产资源的开发利用以提高矿产资源的利用效率已成为现代各国政府的管制重点。这里涉及到两种资源配置的手段，一种是自由市场的建立和完善，另一种则是政府的调节作用。矿业管制的本质性问题取决于市场与政府在矿业治理上的“边界”。按照新古典经济学理论，当矿业产权不存在外部性时，市场会成为资源配置的最合适手段，政府只是用来弥补市场不完备性的辅助手段。按照公共选择理论，政府管制具有理性经济人的特点，其管制内容与管制程度取决于政治官僚政治支持度与利益集团压力间的平衡。按照交易费用经济学的理论，管制的边界应在于边际的管制收益与边际的管制成本相等之处。当然，矿业管制的边界与管制安全问题还取决于矿业管制的价值取向与管制目标的实现程度。
　　管制价值和管制目标的实现程度决定了管制手段及其管制边界的确定。借助美国学者黑夫兰（1983）对管制手段的分类[1](P56-60)，对矿业管制的范畴和方式可以划分为三类：（1）从经济性管制的角度而言，矿业管制的价值目标应是考虑如何实现矿产资源的有效性及稀缺性价值。矿产资源的原始公有产权无法通过市场谈判的形式来衡量其产权价值，或者即使可以通过公权无偿划拨或国家公共财货私有化的途径来明确其矿产资源的私有产权属性，但这种产权变动的过程也是无效率和无经济性的[2]（P25-27）。解决国家矿产资源价值的评定及规模经济条件下的沉淀成本投入风险造成的进入障碍，以及技术因素形成的矿业利用壁垒等问题，构成矿业管制的经济性管制内容。（2）从社会性管制的角度而言，矿业管制的价值目标应考虑如何实现矿产资源利用的社会公平，纠正矿业发展造成的环境破坏及可能存在的危害社会公共安全的有毒副产品。对矿业施行的社会性管制应取得公法保护与私法保护的均衡，前者是以保护社会公共福利为价值目标的管制立法行为，如《矿业法》、《行政许可法》的立法；后者是以保护私有产权财产利益为价值目标的管制立法，如《物权法》、《民法》的立法[3]（P104-109）。（3）从辅助性管制的角度而言，矿业管制的价值目标应考虑如何促进矿产市场发展效率的公民参与、程序正义和市场中介力量的发展。公民参与的听证与监督、社会中介矿业评估机构是矿业管制有效性实现的辅助手段。
　　矿业管制边界和管制安全的有效性问题应该寻求成本收益分析与风险控制分析的途径加以解决。矿业管制在替代市场和企业解决问题时是有成本边界的。只有通过深入研究各种解决市场失灵和市场无能的替代办法，才能真正有效地划出矿业管制的有效边界。另外，矿业管制的安全性问题还取决于政府管制多目标竞争的可接受性。在矿业利用问题上，政府需要实现经济发展、解决贫困和就业、保护生态环境和实现国家资源收益等多方面的政治、经济、社会目标。因此，矿业管制的安全取决于政府在不同经济条件下，按轻重缓急等原则，将矿业利用与相邻政策治理目标之间的冲突维持在可接受的范围之内。总的来讲，管制安全取决于政府政策对社会矛盾的可控制、可接受程度，而管制边界取决于管制成本与社会收益之间的经济性均衡。

　　三、矿业管制的基本品格：从经济效率到社会公平的回归
　　矿业管制的过程涉及到管制机构、矿业企业、社会之间直接和间接的互动关系，这些关系建立在一定的产权基础之上。直接互动关系通过公众参与和规则制定过程在社会和矿业企业之间发生；间接互动关系是社会和企业利益集团通过立法、行政、司法等渠道影响管制决策的活动。要理解这两种互动关系，需要建立在一定的矿业产权基础之上。矿业产权界定的清晰程度一方面将影响矿产资源的均衡配置以及市场均衡的存在，另一方面又将影响到资源配置的外部效应内部化的过程。像煤矿、稀土、天然气、石油类的矿产资源，很多情况下其产权是不可能明确界定的。因此，为了达到所有权的完整，政府必须被视为这类资源的拥有者，并按照公共利益去管理这些资源[4]（P75-87）。但按照波斯纳的观点，通过政府管理而建立的完整产权，并不能解决公共资源的竞争性使用问题，资源的冲突性使用可以通过财产法和民法来解决，前者可以将使用权转让给最能有效利用资源的团体，后者则可使使用者承担义务[5]（P1-3）。因此，管制机构对矿业管制的策略选择反映着对社会公平与经济效率的考虑。
　　对于诸如稀土或油矿资源要不要开发？对受管制活动的矿产资源品如何定价以实现消费者剩余与企业边际收益的均衡？矿产资源开发的资源补偿费和生态治理费如何确定？这类问题，需要推导出一种货币化的利益衡量方法来估计社会消费者的剩余与企业边际利润替代率之间的关系，并结合政府管制策略产生的矿产资源分配效应来反映社会消费者需要与规模经济矿产量供给的产业供需关系。由此，可以提供一种综合考虑市场经济效率与社会公平目标的管制定价与管制策略模型：如果矿产品价格为p，产出量为Q，而其创造的收入超过成本的话，即pQ＞C，那么，这一矿业利用活动就社会意义而言就是可取的。但此类矿业经济活动的盈利率只是该活动是否在社会意义上可取的充分条件，而不是必要条件。以成本为基础的作价策略，只是将社会消费者剩余与企业利润率作为矿业管制经济效率的一种衡量指标。在被管制的矿业产业中，简单的定价模型还需要纳入社会边际福利的影响要素，构造经济福利与社会福利的纳什均衡。
　　德姆塞茨（1967）提出，对于国家所有而非私人所有的产业而言，通过产权与控制权的分离，反复的特许权拍卖能够解决资源的有效利用问题，或者政府与公用事业经营者之间有关特许权契约的反复再谈判，也可以在没有大量进入成本的条件下实现规制效率。特许权的授予面临报酬率谈判、风险分担、外部性治理、公众监督等多目标战略。如果矿产资源品的产权是清晰界定的，那么就可以为矿业市场提供一种自由竞争的格局，这类竞争市场可以通过经济规模或联合生产而获得相应的成本效益[1]（P56-60）[6]（P20-22）。而如果矿产市场是可竞争的，这就提示人们，无需管制的成本价格策略能使企业在保持盈亏的限制条件下，使消费者剩余最大化。然而，矿业市场的可竞争性是不完备的，矿业权的初始分配不存在交易谈判的情况，其矿业权的特许配置是保证市场效率的必要手段。政府需要按照公共利益的要求，通过有偿或无偿提供矿产资源品数量、规模、性质、需求等信息服务的方式来促进盈利性企业或非盈利性企业对矿产资源品的利用[7]（P36-40）。
　　四、矿业管制的中国策略：从行政控制到“三维一体”均衡规制的重塑
　　我国的矿业管制经历了计划经济体制和向市场经济体制转轨两个阶段，其变革历程反映了我国矿业管制所遵循的逻辑，即从“命令―控制式的计划管制”到“协作式的市场规制”的转型。在计划经济体制下，我国对矿产资源品长期奉行高度集中的强力控制方式，由国家公权力出面压低矿产资源要素价格，以形成扭曲的宏观经济环境政策，来实行优先发展国家重工业经济战略。国家对矿产资源的产权界定采取国家单一所有的产权制度安排，政府是矿产资源供给与分配的唯一主体[8]（P74-82）。配合这一管制制度运行的是我国特有的城乡二元分治结构，限制依附于农村集体土地的各类矿产资源品参与生产要素分配的过程。随着经济的增长和社会需求的变化，这种传统管制方式的弊端也越来越多地暴露出来，为此政府不断对这种高度集中的矿业计划管制方式加以改革和重塑，以实现有效治理矿业市场的公共政策目标，并兼顾经济效率与社会公益的保护。1986年出台的《矿产资源法》明确了我国矿产资源所有权制度和相关的开发利用产权制度，强调矿产资源产权与土地产权相分离，但国家依然是矿产资源所有权的唯一主体，体现国家一元强制治理的特性。1996年，国家对《矿产资源法》进行了修改，确立了探矿权和采矿权有偿取得的制度，建立矿产权二级市场，使矿产资源的产权配置逐渐走向市场化，但一级市场仍由政府垄断。
　　我国现行矿业管制的困境主要表现在主体配置、行政特许、管制内容等方面的制度性缺陷上。（1）从管制主体配置看，我国矿业管制权的内部结构关系存在委托―代理风险，未能形成一个协调有序的权力体系。在纵向关系上，基于矿业规模决定管制权限的逻辑，我国对矿业勘探和开采的审批权在中央和省级国土资源部门进行划分，如煤炭勘查区块面积大于30平方公里或开采储量达1亿吨以上的，由国土资源部颁发许可，其余则授权省级人民政府国土资源主管部门颁发许可[9]（P28）。这样一种“分层化”的管制权配置政策，常常被地方政府选择性地加以执行，将规模矿区分而处之，变相地加以分散分割审批。在横向关系上，矿业利用过程中，国土资源部门、环境保护部门、规划部门、农业部门、林业部门、交通部门等都负有相应的管理职责，由于管理体系庞杂，常常出现权力主体错位、管制权力内部结构体系混乱等问题。（2）我国矿业的行政特许管制在管制功能定位上的缺陷客观上又导致政府管制能力的不足。矿业审批的方式单一，尚未形成对附着于耕地、林地、农田水利用地、养殖水面等不同地质条件下的综合审批机制，矿业审批权力集中在中央和省级政府部门，审批权限集中导致了审批环节多、周期长、成本高，审批效率达不到地方社会经济发展的效率要求，导致“未批先用”的现象较为普遍。（3）从管制内容的角度而言，由于缺乏审批协商机制，矿业开发导致的矿权与相邻产权主体间的矛盾冲突频发，土地使用年限与矿权使用年限不一致、矿区开采的生态保护等问题都缺乏规范性指导。矿权的冲突导致与矿权相邻的农地土地权、公益类探矿权、矿权交易主体间的利益得不到有效保障，既没有《土地管理法》、《矿产资源法》、《行政许可法》等公法的保护，亦得不到《民法》、《物权法》等私法的有效调节，矿权冲突的矛盾日渐积累，不时激化[9]（P28）。同时，在当前我国经济转型及城镇化的背景下，矿业权人在农村集体土地上进行矿业活动而导致的矿区采空、水权利用、环境破坏等外部性问题，探矿权流转中国家投资的地勘单位探矿权被贱卖而导致的“管制合谋”问题，以及矿权二级市场流转的信息不对称问题等，都成为影响我国矿业安全的制度缺陷。
　　为此，我国矿业管制的制度设计应着力于构建“政府管制+私人契约+社会组织”三维一体的均衡规制机制。政府管制机制代表政府对市场失灵的调节，主要通过公权力的强制约束来对矿产资源品产权进行合理、公平配置，有效实现矿产公有产权向私有产权的转变，为矿业市场的自由形成提供产权基础；私人契约机制代表矿业产权的市场配置，主要通过产权的明晰消除矿产资源品开发利用过程中的外部效应，通过矿业企业、消费者之间的谈判解决矿产资源配置效率的问题；社会组织代表矿业发展的中间力量，主要是通过中介组织、新闻媒体、公众等对矿业利用的安全性加以监督、曝光和事件的追踪，使得矿业安全信息由不完备性向充分转变。

　　我国矿业管制机制的有效性取决于政府管制机制与非政府管制机制之间的协调均衡。非政府管制机制需要对矿权的配置与市场运行提供保障服务，同时也要对政府管制主体进行问责监督，对潜在的“管制俘获”加以舆论监督，与政府管制机制之间形成实质意义上的博弈互动。在现实的环境中，1996年修订的《矿产资源法》明确了矿业管制的重要地位，矿业管制需要服务于国家行政主导式的经济发展战略，矿产资源所有权的处置和分配须通过行政许可的方式来实现，矿业权的取得必须通过民事招标、拍卖等过程来决定矿权民事主体的买受人，国家以行政特许的方式对矿权的产权性质进行改造，形成事实上行政许可权与矿权私有产权的结合，国家通过收取矿业权价款（包括探矿权价款和采矿权价款）、资源补偿费和资源税等形式来实现矿产资源所有权的价值收益[10]（P34-36）。这种管制机制由于行政权力过多介入矿权用益物权的配置与流转，不可避免地导致矿业管制过程中“管制俘获”现象的发生，并在一定程度上妨碍了矿业产权的市场配置，既不利于矿产资源的合理开发和利用，也不利于矿产物权效用的最大发挥，导致我国矿业管理中广泛存在的矿权低价出让、违规审批、环境破坏、矿权交易的不平衡、矿权竞争纠纷等问题。我国矿业管制凸显的效率问题实质上反映了非政府管制机制在矿业管制过程中尚未形成与政府管制机制协作共管的规制均衡，矿业管制有效性的提升需要从两者协调均衡的角度来重塑矿业管制的政治经济关系，一方面需要逐步改变行政许可对矿权配置与管理的干预方式和干预深度，使具有“行政垄断性”的矿业许可制度逐渐走向“协调均衡”的矿业规制制度；另一方面需要逐步提升市场契约、社会组织等非政府管制机制对行政许可式矿权配置与流转的约束和替代，逐步消除政府理性对矿权许可过程的影响。
　　关于具体的政策应对，可以借鉴国外矿业发达国家的先进经验，使行政权逐步退出对矿权出让、行使和流转的过分干预②，采用市场或政府与市场相结合的混合制方式来完善对公共自然资源的配置与利用[11]（P18-21）。其管制策略和管制方式应主要侧重于重新调整矿业产权关系，重塑从重微观向重宏观、从重审批向重监管、从重项目安排向重制度设计转变的矿业管制制度，促进矿业权配置市场的成熟，构建一套符合公共利益、公众有序参与、公开透明的矿业权交易市场。制度重塑主要从以下三种管制方式展开：
　　在矿业管制的经济性管制方面，通过对矿业权的有效配置来建构合乎市场效率的矿业权市场，完善税费征收制度，优化对矿权配置与流转的国家收益③，并按矿产资源的稀缺性、战略性、技术性和社会性等原则来配置管制权主体，降低或消除矿业权市场的不完备性。对稀缺程度高、战略价值大、技术开发程度高和沉淀成本大的矿产资源品，施行国家审批的策略，收回地方省级部门的审批权力；对稀缺程度低、战略价值小、技术开发程度低和沉淀成本小的矿产资源品，施行省级部门审批的策略，中央政府制定完善有效的监督机制，以加强对矿业开发中社会公共利益的保护。
　　在矿业管制的社会性管制方面，可借鉴西方国家矿业利用中广泛使用的权利金、保证金、联合开发、事前预防与事中监督等方式加强对由矿业利用而导致的外部性、信息不对称等问题的治理，通过政府规制来治理矿业开采所引起的环境破坏问题，并完善矿产资源品的成本作价机制与私人契约自由谈判的协商机制，实现市场经济效率和社会生态及代际公平的多重目标；同时还要借助对《矿产资源法》、《行政许可法》、《物权法》、《民法》等公法与私法的立法调整，加强对矿产资源品由公有产权向私有财产权转变的权利保护。
　　在矿业管制的辅助性管制方面，需要将管制过程的公众参与、中介组织纳入公平公正的制度建构范围，通过对市场中介组织（如矿权评估机构、自律性行业协会、资产和资信评估组织、公正和仲裁组织、矿业勘查资质认证机构等）的扶植和培育，建立和完善符合市场效率的矿业市场服务体系，为矿业市场的自由调节和有序发展提供制度保障，并逐步减少或弱化管制机构对矿业中介组织的行政干预，改变当前中介组织接受管制机构委托并受其管制意志左右的现状，赋予其独立、中立的地位，使其对矿权的配置、流转、利用等环节提供公正、透明的市场信息，对政府管制主体形成有效的监督和约束。
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　　注释：
　　① 矿权配置的分解是指对产权的各权能按不同方式进行的分割，来满足多元主体参与社会生产的需要，最常见的是矿权所有权与矿权经营权的分离。
　　② 如澳大利亚和美国是采用市场方式（即现金招标合同制）来出让矿权，波兰于1999年修改了《地下资源与地下资源使用法》，将同时采用行政许可和合同形式授予地下资源使用权的双轨制改为通过合同形式授予的单轨制。
　　③ 当前中国矿业管制税费机制中存在的问题，从根本上看是国家作为所有权人应该征收的税费没有征收，而不应该收的税费却以各种名目重复征收。矿山企业消耗了国家的资源，但却向国家缴纳了相应较少的资源对价；同时，现行的矿产资源补偿费、增值税、资源税亦存在立税法理依据不足、重复征收等问题。
　　
　　Study on the Regulation Policy and Configuration of Mineral
　　Rights Based on the Mining Safety
　　WANG Zhong1，JIE Li2
　　(1.School of Politics and Laws,China University of Geosciences，Wuhan430074,China；
　　2.School of Arts and Communication,China University of Geosciences，Wuhan430074,China)
　　Abstract:The development and utilization of mineral resources need the balance between the market efficiency and social equity, which is the value base of government regulation to protect the safety of mining. The study of the regulation of mining safety is to divide the border between government regulation and market mechanism for the aim of keeping the mining safety and order. As for China, the governance of mining should be transformed from the controlled project regulation to the collaborative market regulation so as to fully display the function of government regulation, free market and social organizations and build a three-dimensional regulation mechanism. This paper concludes that the border of mining regulation should be solved by cost-profit analysis and risk control analysis in order to achieve the regulation efficiency and social equity.
　　Key words:mineral resources；mining regulation；mineral right allocation；regulation border
　　
　　（责任编辑朱蓓）

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