评析学前儿童受教育权保障的不足及其政策建议

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　　摘要：现如今，政府部门及社会越来越重视学前儿童的受教育权保障，但依然存在学前儿童无法正常入园、教育环境落后与教育质量低下等不良问题。本文主要由学前儿童受教育权的基本内涵、保障现状、评析及政策建议三部分构成，其中保障现状部分将结合多个真实案例从三个不同的方面进行详细论述与分析。而后，针对上述三方面的现状从多个维度提出可能的政策建议以期为日后保障学前儿童受教育权之策略实施与政策制定提供借鉴与参考。
　　关键词：学前儿童;受教育权;政策建议
　　 学前儿童受教育权保障问题受到社会各界的广泛关注。目前，部分学前儿童的入园依旧无法得到正常保障且部分幼儿园中陈旧的设施设备及专业素养偏弱的教师也导致学前教育的环境落后与质量低下从而间接地影响学前儿童受教育权之保障。本文主要由学前儿童受教育权的基本内涵、保障现状、评析及政策建议三部分构成，将先立足于学前儿童受教育权的基本内涵，从公民均有上学接受教育的权利与提供教育设施、培养教师为公民受教育创造机会和物质条件这两大维度入手结合多个真实的案例详细地论述与分析城市学前普通儿童入园、农村学前普通儿童入园以及教育设施与教师素养这三方面现状。而后，针对上述三方面的现状从办学性质的转型、财政投入的加大、教师队伍的健全以及立法建设的加快等多个维度提出切实可行的政策建议以期为日后保障学前儿童受教育权之策略实施与政策制定提供借鉴与参考。
　　一、学前儿童受教育权的基本内涵
　　受教育权是公民的基本权利之一。为了充分保障公民享有这一权利，我国建立了一套适合我国国情的教育制度，包括：学龄前教育、全日制各级各类学校教育等。受教育权包含两个基本要素：一是公民均有上学接受教育的权利;二是国家提供教育设施，培养教师，为公民受教育创造必要机会和物质条件。作为一项基本人权的受教育权也有两个最重要特点分别为平等性与普惠性。同样，学前儿童受教育权既是学前儿童享有的基本人权也是学前儿童享有的宪法所规定的权利。具体而言，学前儿童受教育权是学前儿童依法享有的通过学校、家庭、社会等途径平等地获得受良好教育机会和条件。
　　二、学前儿童受教育权保障之现状分析
　　（一）城市学前普通儿童受教育权保障之入园现状分析
　　在实施“全面二孩”政策与流动家庭大量涌进城市的背景下，城市学前普通儿童基数在飞速地扩大。因此，“入园难”与“入园贵”等问题成为城市学前普通儿童所在家庭的关注焦点。城市中的学前普通儿童所在家庭分为两类：一类是城市常住家庭，一类则是流动家庭。首先，对城市常住家庭的“入园难”问题进行探讨。以大城市北京为例，截至2017年底44.6万的北京市在园儿童数量已经超过历史最高点水平。但按照教育部要求的85%的入园率测算，北京仍面临约17万个学位缺口。据报道，北京市的一家名叫布朗的私立幼儿园，位于北京市丰台区西马金润大型小区内。小区内有6000余住户而实际该幼儿园给的入园名额只有100个，所以导致家长们排五天五夜的队就为给自己的孩子抢到入园名额。另一个案例是住北京西城区且家附近有两所不错公办幼儿园的一位家长对自己孩子入园表示十分担忧，因为这两所热门幼儿园需再对符合“人户一致”要求的生源按照四个梯队进行排序。该孩子家长的房子是所谓的“四老房”（房子的产权人和户口本上的户主都是孩子的爷爷且孩子妈妈的户口不在北京）属于第四梯队是所有符合条件中的最末等就意味着只有在前三个梯队生源招不满的情况下，该家长的儿子才有可能进入到他家附近的这两所公立幼儿园。许多家长因公办幼儿园的入园名额紧缺便另谋出路转战民办幼儿园，但民办幼儿园昂贵的学费让物质经济条件处于中、下水平的家庭望而却步。此外，也有一些家长因所住的小区没有配套幼儿园且又担心孩子上学不便，只能选择另买有配套幼儿园的高价房以确保自己的孩子被幼儿园接收。可以说每当各大城市的幼儿园开始招收幼儿时，这些现象都屡见不鲜。
　　而流动家庭的学前普通儿童相比于城市常住家庭的学前普通儿童来说要想顺利入读公办幼儿园更是难上加难。以杭州为例，非杭州户籍人士在给子女报名幼儿园时除了对孩子的年龄有要求外，还需要孩子的父母满足三个条件。杭州地区公办的幼儿园在招生时有 “本地生源优先”原则即在确保本地生源能够入园的前提下才考虑外地户籍的孩子。最终，乱象丛生且价格低廉的“黑园”成为流动家庭最现实的选择。虽然流动家庭的学前普通儿童入园问题尚未完全解决，但各地也在尝试用各种办法解决流动学前普通儿童的“入学难”问题。如，2004年北京师范大学教师张燕及其学生对北京四环农贸市场调研时发现在这里面的孩子们学前教育很缺失所以决定成立四环游戏小组;广东省中山市在2010年全面推行根据流动人口的学历、年龄、工作年限等实行累计积分制;上海市的闵行区也从2011年开始在全市首次试点面向非上海户籍人士子女的入园积分制;青岛市城阳区流亭爱心幼儿园在招生方面規定，只要是本区域务工人员且持企业证明、暂住证、孩子健康证明即可入园。目前全园有来自全国10多个省份40多个地区的286名幼儿，最小的孩子只有2岁;从开办以来，该园已经送走100多“毕业生”。这些解决办法都在一定程度上缓解了流动人口子女入园难的问题，其中积分制度的施行使一批优秀的流动人口子女成为受益对象。由此可见，就流动家庭的学前普通儿童而言，从受到当地政策与原则上的排挤到幼儿园、政府以及教育研究者逐渐有意引导与接纳他们融入当地的良好教育与美好生活，这无疑是一个利好的过程性转变。
　　（二）农村学前普通儿童受教育权保障之入园现状分析
　　农村学前普通儿童受教育权保障问题相较于城市学前普通儿童更加严峻。农村学前普通儿童大都还有另外一重身份那就是农村“留守”儿童。留守学前普通儿童长期处于无人监管的状态从而缺失家庭教育与应有的正规学前教育。据全国妇联统计，在全部的农村留守儿童中学龄前儿童占27.05%。[2]从数据上看， 我国农村留守普通儿童是一个庞大的弱势群体。而这个庞大的弱势群体目前所面临“入学远”与“无园入”这两大难题。先以“入学远”为切入点并进一步探究，被誉为“中国最美之山”的梅里雪山脚下澜沧江边有一个名叫“斯农”的小村庄。那里的农村留守学前普通儿童上学非常不容易因为他们要到45公里以外的县城去上幼儿园且交通特别不便。与上述情况类似的还有渭源县秦祁乡内的一个村庄，离这个村庄最近的幼儿园是南边10公里外的新寨乡幼儿园，除此之外就是北边15公里外的北寨乡幼儿园。如果在这个村子里的孩子要接受学前教育，必须有一个大人陪同或者租住幼儿园附近的民房才能实现。由于交通不便、经济困难、上学路程远等因素，在农村留守学前普通儿童没有幼儿园可以入读的情况就比较普遍。在一些偏僻的山区里常常会见到几个半大的孩子在独自玩耍。如，地处兰州市榆中县北部山区里的孩子大多都是玩泥巴长大的。村民们表示其实都很想把这些3-6岁的适龄儿童送到幼儿园去，但是村里没有办一所幼儿园。同样，由于贵州省农村村级缺口较大许多该省的农村留守普通儿童也无园可入。新疆地区则与兰州、贵州等偏远地区的“无园入”的状况有所区别即该地区是不能满足所有适龄幼儿入园的需求，特别是偏远的地区只能解决部分5-6岁幼儿的学前教育问题，3-4岁却还未能纳入学前教育的体系中。值得一提的是中国发展研究基金会针对农村留守学前普通儿童入园不易给出了应对的措施即2012年初基金会把其中的早期教育项目独立出来成立“山村幼儿园计划”。但总体上而言，我国农村在保障学前儿童受教育权问题上还存在很大的上升空间并需逐步地完善相关的保障机制以期让每一位农村学前普通儿童都享有受教育的权利。 　　（三）学前儿童受教育权保障之教育设施、教师素养现状分析
　　根据受教育权的其中一个基本要素：国家需提供教育设施与培养教师，为公民受教育创造必要机会和物质条件。可见，学前儿童的受教育权之保障与教育设施、教师素质都有着密不可分的联系。农村幼儿园的教育设施落后，具体体现在园舍破旧，教室的采光、桌椅、玩具架、盥洗盆和如厕用具以及整体卫生状况等都普遍较差。室内玩教具配备不足且自制玩具较少，图书数量和种类少，户外体育活动器械极其缺乏，沙地、水池、种植园地更是极为少见。农村教师整体的专业能力偏弱表现为低下的班级管理水平与不科学的课程安排，极易导致 “小学化”的产生。概而言之，农村学前儿童所受教育的质量普遍不高，因为大多数的农村幼儿园只停留于托管这一层面而没有符合教育的本质要求从而未能真正达到教育之目的。城市的幼儿园相较于农村幼儿园在教育设施建设与环境创设上都较为完善甚至可以利用高科技实现智能化办学。而城市幼儿园中的教师也是良莠不齐的，尤其是在民办幼儿园中教师素质会层次不齐。近期，幼儿教师“虐童”案件一度备受媒体与社会的广泛报道与关注。例如：2010年，江苏省徐州市天马少儿艺校发生一起教师“虐童”案;2014年，北京市朝阳区清苑路幼儿园小班的多名儿童在一年时间里均被幼儿园老师不同程度地殴打、恐吓;2017年，北京市丰台区的红黄蓝幼儿园国际小二班的幼儿遭遇老师扎针、喂不明白色药片等。上述列举的只是“虐童”案件中的一部分，回顾多数的“虐童”案件其发生地都为城市且民办性质幼儿园的发生率较高。教育设施的不完备与教师素质培养的缺失都会消极地影响学前儿童受教育权之保障。重视并完善教育的物质保障与提升教师的整体素养是学前儿童受教育权得以落实的不可或缺之部分。
　　三、学前儿童受教育权保障之政策建议
　　（一）回归学前教育普惠性与公益性
　　当前，为了有效缓解入园难、入园贵等问题以保障学前儿童受教育权，我国正着力推进普惠性与公益性兼具的学前教育政策。在新的发展趋势下，公益、有质量的普惠性幼儿园应运而生。幼儿园办学性质的转型意味着入园门槛在逐步降低同时民办园的高收费局面也在逐步扭转。我国已发布关于学前教育深化改革规范发展的若干意见，其中就有提及到2020年全国学前三年毛入园率应为85%，到2035年实现全面普及学前三年教育的目标。可见，学前儿童的入园情况日益受到政府部门及社会的密切关注。梳理大量各地有关学前教育文件后发现很多地方政策只是笼统地对普惠性与公益性幼儿园建设进行解释并且其政策目标、扶持措施、实施过程、监督机制等缺乏科学性与实际操作性从而极易导致在政策执行的过程中产生较高的模糊性与较大的弹性空间最终可能与其初衷背道而驰。因此，笔者认为需要针对不同状况的学前儿童指明与之对应的具体实施策略与操作程序。如，对于农村留守学前儿童与贫困学前儿童而言，他们缺乏的是充足的教育资源与资金所以政府可以为他们提供低学费甚至免费的学前教育。而就特殊学前儿童来说，政府需给予他们教育与医疗康复双重的特殊照顾。这些弱势学前儿童往往最易被忽视，所以笔者以为普惠性与公益性学前教育政策中应凸显“扶弱救贫”这一特点，例如：遵循有的放矢的原则，将有限的资源先集中投放于弱势学前儿童的教育之中进一步缩小他们与普通学前儿童在各方面发展的差距。此外，我国政府可以借鉴加拿大的学前教育政策实施计划即启动儿童保育学位计划来保障弱势学前儿童的受教育权。要而言之，学前教育能够真正地回归普惠性与公益性还需在实践的过程中不断地进行积累、探索与反思。可以说，发展学前教育的普惠性与公益性是保障学前儿童受教育权利最为切实可行的策略，有助于保证学前儿童接受教育的公平性与促进学前教育事业的协调均衡发展。而就在今年，我国政府已经将《学前教育法》列入全国人大立法进程。但幼儿园转型改革的浪潮已经掀起，需要尽快出台该法才能弥补改革实施过程中所存在的漏洞。笔者觉得《学前教育法》中必须明确学前教育性质、确立幼儿园公益法人的法律地位以及规定不同办学性质幼儿园的收费标准，让学前教育更有保障地回归普惠与公益的属性。
　　（二）加大学前教育财政投入
　　学前教育财政投入不足是我国学前教育发展薄弱且无法保障学前儿童受教育权的重要原因之一。在此，笔者将从改善教育环境、弱势学前儿童补助救济与学前教育教师发展这三个不同的角度来阐述加大我国学前教育财政投入的具体实施路径同时也对加大学前教育财政投入的合理性与必要性进行论证。首先，我国农村或贫困地区教育的设施设备非常稀缺且落后，所以革新这些地区的教育环境必须先从改善老旧的教育设施设备抓起。除了先进的教育设施设备需率先引进农村或贫困地区外，幼儿园的园舍面积扩大、数量增多且空间布局重新规划与改进也同样刻不容缓。其次，各地方政府要在弱势学前儿童救济方面加大财政投入即重点支持他们获得良好的学前教育。建立学前教育补助救济制度、方案，可以根据弱势学前儿童及其家庭的实际情况对补助救济的力度进行量化并划分不同的等级从而有针对性地给予他们财政上的帮助。最后，财政还可以用于学前教育教师的发展上。参考发达国家在教师发展上的财政投入方向，笔者倡议可以推出新学前教育教师贷款资助试点項目，对各省教龄达到十年以上或是特别优秀的学前教育教师给予贷款补偿与奖励;建立奖学金项目即主要给予三年内离开原工作岗位的学前教育教师以鼓励他们重返幼师岗位。言而总之，我国学前教育财政的来源相对单一且实际使用的情况普遍比较不乐观即存在被挪用或占为已有等现象，所以我国学前教育财政投入需逐渐形成以下的特点：财政投入数额明确、专款专用、向弱势群体倾斜、补助救济等级划分清晰、拨款去向公开透明以及实施效果的精准评价。此外，学前教育财政被投入以后，政府应对各地区财政经费的分配做明确规定，建立并完善教育经费管理体制以提高学前教育财政投入后的运作效率。
　　（三）健全学前教育师资力量
　　美国的教育立法有一条重要经验，即“任何教育改革的最终成效都要归结到幼儿园及中小学课堂内能拥有优秀的教师”。[3]由此可见，学前教育师资力量是学前儿童受教育权保障至关重要的因素。这些年，因学前教育教师虐待学前儿童而被曝光的案件不在少数，听闻后着实让人胆战心惊。而在这些案件的背后反映出的是我国各地幼儿教师专业水平与素养层次不齐的严峻现实。我国现有的这些法律中有涉及学前教育教师的相关规定，但对于幼儿教师入行门槛、专业素养评量、薪酬待遇、培训体系等方面的规定不够明确即还有待完善。很多发达国家对于学前教师的学历基本都要求在大学本科及以上，而我国学前教育教师准入资格为中专毕业即可。笔者以为学前教育教师入职门槛在未来应朝着高标准迈进即在规定年限前获得专业考核合格证书或是达到高级资格教师才能有机会进入幼儿园工作。依笔者看，健全学前教育师资力量不仅要从提高学前教育教师的入职学历要求切入，更要加大教师培训力度与扩大培训覆盖面。我国现阶段还尚未制定过关于为学前教育教师开展培训的法律法规与条文，所以笔者提议可以制定该方面的法律法规以保证培训体系的完整性与程序的严谨性。此外，培训内容更应侧重于培养教师良好的道德与修养。而培训对象也应以偏远农村或是教育资源匮乏地区的幼儿园园长与学前骨干教师为主。综上所述，学前教育师资力量建设是改变学前儿童受教育权保障现状不可或缺的环节。而出台《学前教育教师法案》则能为健全学前教育师资力量保驾护航，所以笔者觉得该法案的拟定需提上日程。在该《学前教育教师法案》中需要明确的是针对学前教师的奖与惩措施、学前教师的基本义务与权益划分以及学前教师评量的相关标准等即主要遵循学前教师权利义务的相统一与奖励惩罚相结合的原则且能体现公平公正性与保证实行的高效率性。笔者同样以为在《学前教育法》中需合理划定学前教育教师权利与幼儿权利之间的界线。可资借鉴的立法，如：在美国的教育法律中规定幼儿园老师在什么时间，根据什么程序，以什么形式可以享有管理幼儿的权利，以及幼儿在老师行使这些权利的时候又享有哪些抗辩或者异议的权利，更好地为学前儿童受教育权的保障提供更为细化和可操作的规则。
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