博弈论视角下城中村改造中的合作治理研究

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　　摘 要：城中村是中国快速城市化进程中的特有现象，是传统农村社区向现代城市社区的过渡阶段，城中村的存在严重制约了城乡一体化的发展，因此，有序推进城中村的改造对优化城市空间布局、促进城市全面和谐发展具有重要意义。文章选取南京市浦口区泰山街道桥北村作为研究对象，运用博弈论的方法，对桥北村改造中政府、开发商、村民等利益相关者进行利益诉求和博弈关系分析，深入挖掘当前桥北村多元主体合作治理的困境，试图构建以利益主体为核心的利益协调机制，缓解城中村改造中的利益冲突，实现多元主体合作共赢的城中村改造。
　　关键词：桥北村;城中村改造;博弈论;合作治理
　　从上世纪九十年代开始，随着城市化进程加快，我国城市建设的规模不断扩大，大量的农村土地变成城市建设用地，土地性质由集体所有转变为国家所有，很多地方尽管完成了土地城镇化，但是当地的公共基础设施、人居环境卫生等方面与现代城市社区仍存在较大差距，尤其是当地的人口和生活方式并没有得到相应的城镇化，逐渐演变成“都市里的村庄”。城中村的存在一方面为城市的发展输送了大量的廉价劳动力，推动了城乡融合发展，另一方面由于城中村人口构成复杂、基础设施落后、建筑破旧杂乱、环境脏污狼藉，严重制约了城乡区域协调发展，引发了一系列社会治理难题。基于城乡一体化发展的需要，各地政府纷纷开始对城中村进行改造。城中村的改造涉及多元主体的复杂利益关系，是利益相关者之间进行博弈的过程。文章在实地调研的基础上，对桥北村改造中的利益相关者及其诉求进行分析，试图打破城中村改造中多元主体合作治理的困境，以期为城中村的改造提供有利参考。
　　一、桥北村改造中的利益博弈
　　（一）博弈论的理论视角
　　博弈论是研究具有竞争或斗争问题的数学理论和方法，一个博弈过程通常包括四个方面：一是博弈参与者，即博弈过程中能够独立进行决策、承担后果，并以最大化自身利益为目的而选择相应行动的个人或组织;二是全部博弈方各自可采取的所有行为策略的集合;三是博弈次序，即谁先选择行为策略，谁后选择;四是博弈者的收益，在各博弈方不同策略组合中，得到的收益或损失的结果。
　　简单地说就是每个博弈参与者都希望在博弈过程中采取最优策略，实现自身利益的最大化。
　　（二）桥北村改造中的博弈主体及其利益诉求
　　为了改善桥北城中村“脏乱差”的城市环境和桥北村居民的生活环境，南京市出台了《南京市棚户区改造和老旧小区整治行动计划》，计划在2020年前完成418个棚户区的全面改造。在桥北村改造的博弈关系中涉及的主要利益相关者有地方政府、开发商和桥北村村民，各方博弈主体都希望通过桥北城中村的改造工程获得自身利益最大化。其中各博弈主体的角色定位及利益诉求如下：
　　（三）桥北村改造中的博弈关系分析
　　（1）南京市政府与桥北村村民的博弈
　　南京市政府是桥北村土地产权的实质所有者，是桥北村改造的发起者和指导者。对于南京市政府方面来说，通过对桥北村的改造，不仅可以获取高额的土地出让金，增加财政收入，而且可以为南京的城市建设储备丰富的土地资源，同时还能获得长期的社会效益、生态效益和文化效益;而对于桥北村未来的发展来说，通过改造工程，桥北村的整体环境将得到极大改善。但是如果假定南京市政府和桥北村村民都是“理性经济人”，则会导致双方成为追逐最大利益的矛盾体。双方博弈的重点在于能否满足各自的利益诉求，双方博弈的结果直接影响桥北村能否顺利进行改造。南京市政府和桥北村村民势必会根据各自的利益诉求选择不同的博弈策略。比如，南京市政府为了降低拆迁补偿成本禁止抢建扩建行为但是仍有部分桥北村村民为了获得最大拆迁补偿利益采取不正当的方法，如果南京市政府没有对拆迁补偿、社会保障等方面做出妥善处理，极易导致桥北村村民不支持甚至反对桥北村改造，形成南京市政府与桥北村村民在利益博弈中的“消长关系”。
　　（2）南京市政府与房地产开发商的博弈
　　桥北村改造的资金来源主要为南京市政府财政下拨，资金来源渠道单一以及资金数量投入不足减缓了桥北村改造的速度，开发商的介入可以有效解决桥北村改造中的资金不足问题，但是开发商能否顺利介入桥北村改造项目取决于土地出让金价格、项目容积率大小以及项目地理位置是否优越等各方面因素，同时需要重点考虑桥北村改造所需投入资金与回报的比率，而南京市政府基于城市的整体发展对列入改造的城中村也许并没有特别的要求，因此，在桥北村改造过程中桥北村的開发成本与回报周期效益能否均衡势必成为南京市政府与开发商利益博弈的核心内容。
　　（3）开发商与桥北村村民的博弈
　　南京市政府引入开发商进行桥北村改造项目后将退出开发商与桥北村村民的博弈过程，充当监督管理者与协调者角色，而开发商与桥北村村民的利益博弈归根结底是拆迁补偿问题，开发商不仅要补偿桥北村村民土地产出和增值的收益，而且还需要承担桥北村村民的具体安置工作以及诸多过程复杂、成本高昂的社会责任，[5]然而，往往开发商并不愿意主动承担这些问题，他们更加关注桥北村优越的区位条件及其未来发展中可能存在的巨大商机和经济利益。
　　二、桥北村改造中合作治理的实践困境
　　在桥北村改造过程中各利益相关者都希望从中获得最大效益，因此，容易激化各利益主体之间的矛盾，给多元主体合作治理桥北村带来了困难。目前桥北村改造中多元主体合作治理的实践困境主要表现在以下几个方面：
　　（一）利益主体协调难度大
　　桥北村改造中主要涉及南京市政府、开发商和桥北村村民三方利益主体，各利益主体都应维护自身的合理利益并承担相应的职责，避免激化各利益主体之间的矛盾，影响桥北村改造的进程。在桥北村改造项目中，南京市政府的职责要求是不仅要保障桥北村村民的利益、改善桥北村的人居环境，还要保护开发商的利益，而南京市政府引入开发商进行桥北村改造后将会退居幕后，充当指挥者和监管者的角色。在现实改造过程中，三方主体往往为了追求各自的利益最大化而忽略了自身的职责，导致桥北村改造过程中出现政府不管不顾，开发商想方设法牟利而村民的利益却无法保障的问题。 　　（二）桥北村改造成本巨大
　　桥北村改造中所需改造成本费用主要包括征地补偿、变更费用、整条村改造、村民自用房屋变更为居民商品房屋的变更费用、集体经济组织改为法人公司的变更和资产评估费用、改造后的原公共开支（如道路维修、排水、供水、供电、环卫、治安、教育、计生）等，要想完全对桥北村进行改造重建往往会涉及上千万乃至上亿的资金。而南京市政府无法提供这么大量的资金，所以需要大力招商引资，但是作为以营利为目的的开发商都希望以最小的投入获得最大的回报，因此开发商都会对桥北村进行事先的科学评估、慎重行事。
　　（三）存在政策法规的死角
　　桥北村改造工程是一个循序渐进的系统工程，就实地调研的情况来看，桥北村还存在大量私搭乱建的违章建筑、非法出租、转让和倒卖问题严重，面对这些问题，南京市政府在管理体制机制、改造政策法规上还存在很多缺漏（如户籍制度、土地利用制度、财政机制、投资机制、治安管理机制等），而且还没有形成一个统筹部门对桥北村的改造进行统一的规范引导，各管理部门仍存在职能交叉的情况，因此，在桥北村改造过程中涉及具体的改造方式和手段等往往在实施层面容易产生矛盾，缺乏可操作性，影响改造的效果。
　　三、桥北村改造中合作治理的路径探索
　　（一）树立共建共治共享的治理理念
　　桥北村改造不仅需要南京市政府、开发商、村民三个核心利益主体的参与，还需要外来人口、普通市民、新闻媒体、学术组织等非核心利益主体一同推动，这就要求桥北村改造需要紧跟共建共治共享的新发展理念，积极探索在南京市政府引导下的多元利益主体合作治理机制，构建更加具有包容性的利益相关者纳入机制，让各博弈主体通过正当合法的途径参与到桥北村的改造中，推进城乡区域一体化发展，缩小社会差距，增进桥北村村民的幸福感和获得感。
　　（二）搭建多元主体合作治理的平台
　　（1）以社区建设搭建合作平台
　　桥北村要想实现与现代化城市社区的协调发展，必须加大社区建设力度，全面整治桥北村“脏乱差”的社区环境。第一，在防止人才、劳动力流失的情况下全力吸引新居民、引进企业，为桥北村改造注入“新鲜血液”，增强桥北村未来发展的活力。第二，将桥北村的环境卫生管理和公共基础设施的建设与维护纳入城市管理规划中，加强桥北村的绿化和道路设施建设，并优先为桥北村的供热、供水、供电、公交、电讯、有线电视及社会事业的发展等安排专项资金建设和发展，为各利益主体参与桥北村改造提供优越的外部条件。
　　（2）以社会组织建设搭建合作平台
　　桥北村的人口主要由本地村民和外来流动人口两大群体构成，这两大群体间的交往互动处于较低的水平。随着桥北村改造工程的深入进行，桥北村与周边社区的差距将逐渐缩小，想要实现桥北村与江北新区的融合，最关键的是要实现人的融合，着重培养桥北村村民的“市民化”意识，打破传统的小农意识和封闭观念，使其能真正融入城市现代化的发展进程中。根据桥北村的实际情况，可以根据职业分类成立相应的工会或行业协会，提供公共服务、维权和社会接纳，并进行知识和组织化的输入;根据村内具体的人口情况吸收相应的人口组建志愿者队伍，为桥北村民众提供表达社情民意的平台，共同参与到桥北村的治理中。
　　（三）坚持多元主体合作的基本原则
　　桥北村改造必须尊重各利益主体的意见，不能在南京市政府主导下进行强力推进，需要从各利益主体的共同目标出发探索解决利益矛盾的新方法，为南京市政府、开发商和桥北村村民的合作治理创造可能，需要坚持以下多元主体合作治理的基本原则：第一，平等协商原则，促进桥北村改造中的相关信息公开透明，打破各利益主体间的信息不对等、不公平的格局;第二，合作信任原则，不仅要加强相同利益相关者之间的合作互信，更重要的是还要加强不同利益相关者之间的合作互信;第三，持续发展原则，桥北村的改造过程是一个动态的循序渐进的过程，在改造过程中不能急功近利、急于求成，需要考虑桥北村未来的可持续全面发展。
　　（四）强化合作治理运行机制的监管
　　桥北村改造的合作治理运行机制本质上是给各博弈主体提供利益协调的平台以促进公共利益的实现，但在实际运行中经常会沦为“特殊户”追求特殊利益诉求的快速通道，这就要求南京市政府加强对合作治理运行机制的监管，力求程序上操作严谨规范避免这一现象的产生，防止有心人特殊利益的获取损害整体的利益。首先，政府必须以身作则，规范自身的行为，优化自上而下的制约机制，保障治理部门的工作效率，加强桥北村改造项目中的跟踪监管;其次，建立自下而上的信息反馈机制，防止桥北村改造项目中出现偷工减料的行为，加强开发商的社会责任感;最后，基于保护公共利益的角度，南京市政府应尽快完善桥北村改造的各项制度规范，填补漏洞，担当公共利益的捍卫者。
　　四、结语
　　城中村的改造存在着复杂的利益博弈关系，容易引发利益冲突，阻碍多元主体的合作治理。因此，必须为多元利益主体搭建利益协调平台，协调城中村改造过程中各利益相关者之间不同的利益诉求。由于政府和开发商在城中村改造中占據主导地位，村委会、村民和常住外来人口属于被动接受的群体，为了兼顾各利益主体的利益，实现城中村改造的利益最大化，政府必须进一步规范自己的行为，加强开发商的社会责任感，满足村民合法合理的利益补偿要求，同时积极发动社会各方力量共同参与到城中村的改造工程中来，实现合作共赢的城中村改造。
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