依地而治：土地制度变迁如何影响中国城市治理
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摘 要：土地是地方政府掌握的重要资源。新中国成立以来，随着国家治理目标的变化，土地制度一直处于变迁之中，包括土地权属、土地使用方式、土地收益分配方式都在变化，并影响和塑造着城市治理。中国城市治理史，在一定程度上就是一部土地开发史。在工业化主导时期，土地作为资源，形成调配型治理。在市场化主导阶段，土地作为商品，形成增长型治理。在城市化主导阶段，土地作为资本，形成投资型治理。“依地而治”推动了中国城市的发展过程，也促使城市治理的核心要素——城市治理结构及公共服务方式发生变化，体现为治理主体多元化、治理任务复杂化以及公共服务出现偏差，同時也隐含了更深层次的城市发展风险。
关键词：土地制度;地方政府;依地而治;城市治理
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2020）05-0013-12
作者简介：何艳玲，中国人民大学公共管理学院教授;赵俊源，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生 （北京 100872）
2019年末，中国城市化率上升至60.6%，城市化进程从快速增长期进入到稳定深化期，城市中国成为结构性特征。无论是从国家治理还是地方治理的角度而言，城市及其治理实践都已变成当下的重要议题。十九届四中全会指出，要努力提高城市治理现代化水平，把城市治理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的突破口。土地作为城市化的核心资源，在国家治理以及城市治理转型中发挥着重要作用。但在很长一段时间里，对土地制度这一重要的城市治理对象，特别是其与城市治理的关联仍然未给予足够关注。本文的基本观点是，改革至今的中国城市治理史，在一定程度上就是一部土地开发史。对土地的研究，不应囿于资源角度，也不应囿于资产角度，而是需要从土地制度作为复杂制度和治理机制的角度进行深入讨论。
一、城市、土地开发与城市治理
土地对于城市政府（地方政府）的重要性不言而喻。政府经营开发土地创造了经济增长奇迹，而土地资源紧张也会限制政府的土地再开发。土地的两种功能，使其成为构建城市治理体系的基本要素。其一，土地具有经济功能。土地制度旨在促进土地资源和土地价值相互匹配、土地供应指标与城市资源实现最佳配置，否则可能造成土地增值不均衡、城乡收入差距扩大、区域发展失衡等问题;其二，土地具有社会功能。土地是再分配的工具，城乡建设用地往往附着较高的使用价值和交换价值，确定土地的使用者和使用功能本质上是对土地价值的分配;土地是公共服务的基础，城市政府开发土地不仅仅是为了增加财政收入，还会将非农用地的增值收益用于城市基础设施建设和社会福利;土地是基层组织的载体，集体土地所有制确定了农地利用的公共领域，它要求基层农村保持弹性的组织能力参见。这两种土地功能涵盖了城市经济增长、城市社会生活的方方面面，既为国家现代化提供“制度红利”，也保障了人民权益。
新中国成立以来，土地制度不断发生变化。土地制度这里介绍的土地制度根据2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》而定，在此之前，《土地管理法》的内容经历了数次修订，表述皆有不同。包含三个维度：（1）土地权属，即土地由谁获得。其中，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地、宅基地、自留地属于农民集体所有。（2）土地经营，即土地由谁经营、如何经营。其中，国家所有的土地由县级以上地方人民政府管理，农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，可以依法确定给单位或者个人使用。（3）土地收益，即土地收益如何分配、由谁获得。其中，国有土地的出让收益由中央和地方政府获得，农业用地的征收补偿由村集体和村民个人获得。土地制度的变化促使土地占有者、使用者、收益者及其相互关系也在不断变化，并影响着城市治理。
虽然城市治理建立在土地制度的基础之上，但现有研究中城市治理与土地制度的关联机制仍不明确。由于地方政府在城市治理中居于核心地位，相关研究多数集中在土地开发与地方政府行为的关系上，并未聚焦于土地开发与整体性城市治理结构的关系。此外，在城市治理和地方政府的土地开发过程中，往往假定土地是被动的改造物，没有从动态、纵深的视角对土地制度变迁进行探讨。基于此，梳理并分析土地制度的变迁如何影响城市治理转型是本文的中心任务。
二、基于土地制度与土地开发的政府研究
地方政府是城市治理的核心，考察土地制度与城市治理的关系，一定程度上就是考察地方政府如何开发城市土地。土地对于地方政府的重要性表现在：首先，土地是政府财政收入的主要来源，包括土地出让金、土地使用费、土地交易税，政府建设围绕着土地产出最大化展开;其次，土地与资金、技术、劳动力一样，是促进经济增长的重要生产要素，政府建设围绕着土地利用效率最大化展开;再次，土地也是政府分配社会利益的工具，土地开发不仅涉及土地租让及拆迁政策，还涉及到拆迁过程中的权益保障及社会公平，政府建设旨在实现土地收益的均衡分配。可以认为，城市治理建立在地方政府土地出让、开发和收益的基础之上。
（一）地方政府的土地开发机制及其争论
在土地制度的几个维度上——即谁占有土地、如何开发、谁获益及如何分配，城市土地权属较为明确，主要由政府掌握国有建设用地，因而无需过多讨论，大多数研究围绕地方政府的土地开发机制以及土地收益分配而展开。总体而言，地方政府的土地开发经历了从以经济增长为目标向以综合发展为目标的转变。
首先，在晋升竞争的压力下，地方政府建立了以经济增长为目标的土地出让机制。为了保持竞争优势，同一层级的地方政府会尽可能优化土地资源配置、增加土地产出，根据土地的工业、商住、农业功能制定不同策略，促使土地的规模、结构与城市产业布局保持一致。对于商业和居住用地，政府引进地产开发企业进行开发，促进城市消费和土地使用价值增值，进而促进经济增长。相应地，城市规划部门形成了增长主义规划观念，即认为土地规划既不遵循计划经济时期的国民经济统筹方针，也不同于西方市场经济的管制和规范力量，而是服务于城市经济增长。同样，不同层级的政府（市、区、镇街）会在土地开发中相互竞争。特别是，由于基层政府在土地开发中发挥重要作用而不仅是顺从、依附、延续的角色，在财政收入和竞争晋升的双重激励下，基层政府可能“违规”开发被严格控制使用功能的土地，造成土地结构失衡、集约化程度低、土地资源浪费和流失等问题。 其次，与这种地方政府增长主义不同，另一些研究认为地方政府承担了更复合的角色、更多样的任务。特别是在社会稳定的压力下，政府的土地开发必须从追求土地效益转向追求社会福利。在“多重目标-综合开发”的机制下，地方政府兼具“地方国家”“地方政府”“科层组织”三重角色，其行为既受晋升逻辑支配，又要维持社会秩序，同时还要满足决策者的收益最大化。也有观点认为由于纵向问责机制的局限性弱化了政府的外在约束，地方政府要在中央的各项安排中寻求平衡，主要体现在其对社会福利和经济增长政策的选择上，而并非只有经济增长这一单一选项。还有讨论认为，尽管地方政府控制城市土地供应，希望获取土地的商业价值和住宅用地价值，将短期土地开发和销售收入转化为长期税收，使得政府既获得经济增长又获得税收收入，但这没有很好地解释地方政府为何进行城市更新、市郊开发、乡村重建。研究认为，城市建设是在不同层级政府的复杂互动下完成的，其中最重要的是对国家权力的维护，因而呈现出超越“地方商业创业主义”的“国家企业家主义”。换言之，中央并没有完全将权力转移到地方政府手中。例如2004年以来，中央为了保护农业用地、加强土地管理，限制并分配土地开发配额，这在一定程度上减缓了地方政府征收土地的步伐，使得地方政府兼具“市场化企业家型国家”和“发展型国家”两种角色。
与以上视角不同，还有研究者试图从政企关系视角对地方政府增长主义进行纠偏，认为地方政府和企业的关系决定了城市经济增长。这一视角不是自上而下进行考察（即从政府的组织结构、运作方式对企业的产权结构、经营方式的影響去考察），而是着重于二者之间的互动关系，例如党政干部与企业家的互动以及政府与国有企业、私营企业及外资企业的互动，等等。从政府政策制定和企业产权的关系看，当地方政府明晰界定并保护私营企业的产权时，构成了“服务型国家”。当地方政府在制定政策时较少考虑投资者，而是根据自身需要进行选择性招商引资时，则构成“发展型国家”。从土地开发的视角看，地方政府与地方企业家的合作形成了“地方企业家型政府”，其合作类型丰富多样，如企业家型、侍从型、掠夺型、发展型。而划分类型的标准在于政府在土地开发的过程中，是侧重于满足企业家的生产需求，还是侧重于公共服务和基础设施建设，实现社会公平和社会福利。
上述研究及其争论表明，地方政府并不是按照单一目标开发土地，除了实现经济增长，还需要考虑外部资源、政企关系、中央与地方的制度安排。相应地，土地或者用来招商引资满足企业的生产需要，或者用来开发房地产满足居民的居住需要，或者用来满足社会福利。在这种地方政府土地开发机制下，城市治理的侧重点各有不同，时而侧重于经济增长，时而侧重于公共服务，时而侧重于二者的均衡。
（二）地方政府的土地收益分配机制及其争论
关于土地开发中的收益分配机制，主要有两种研究取向，一种是认为地方政府由于垄断土地一级市场，因而完全掌握土地收益，并以财政收入的形式呈现出来，这方面的相关研究非常丰富。从内容上看，土地财政包括“租、税、费”三种。其中，“租”即土地出让金，是土地使用权的经济实现形式;“税”即土地和房地产交易税收，是政府参与土地收益分配的基本方式;“费”即土地使用者向政府支付的费用。从形成原因上看，分税制改革是土地财政出现的主要原因，并形成以土地财政为中心的城市扩张模式。在地方横向竞争和惯性依赖的背景下，政府通过土地征收、开发、出让来获得城市建设资金，并将重点放在能够拉动土地财政的产业上，如房地产行业。从结果上看，土地财政产生两种相反效果：一是开启中国城市化进程，对城市化进程的原始资本积累起着积极的推动作用;二是造成城市盲目扩张、房地产过度增长、挤占公共服务资源，产生潜在金融风险。
另一种观点认为土地收益并不仅仅以财政收入的形式表现出来，它的内涵更为宽泛。这种土地收益是以土地价值的增值表现出来，且并非由地方政府独享，而是由城市建设的参与者共享。其中，城市政体和城市增长机器理论回答的是利益是如何在多元行动者之间进行分配的。它认为，城市增长机器由地方政府、商业机构、社会组织、精英团体、土地占有者在内的多方参与者组成，追求城市土地交换价值最大化。这一理论在一定程度上适合用来解释中国城市建设。这是因为，改革以前，土地由中央和地方政府统一分配，土地的使用成本和交换价值较低，土地使用者之间的冲突并不明显。然而，随着市场化改革以及城市化进程的深入，土地开发过程中各类参与者的影响力越来越大。为了协调复杂的利益关系，政府与地产开发商、动迁户、外来务工人员、专家围绕着土地价值的增值与分配展开互动，以合作或抗争等方式进行开发 。
一方面，由于土地资源紧张，拥有资源的个体形成了正式和非正式关系，通过城市更新和土地再开发推动着城市经济增长。这一过程中产生的租金是土地使用价值转换为交换价值的差额，这种差额是他们合作的目标所在。相较于西方城市增长机器，中国城市增长机器由强势政府领导、弱势私人部门组成，缺少社区组织的声音。因而，为了实现城市土地价值的增值，土地开发的参与者共同合作，而政府居于主导地位。
另一方面，土地收益以及土地收益分配存在分歧，造成不同参与者的目标差异，进而阻碍土地开发。例如，很多城市出现“地王”，正是中央政府、地方政府、商业社区与反增长联盟相互博弈的结果。地方政府希望通过土地投机和发展房地产业来增加地方财政收入，而地方商业企业则希望降低土地使用成本，社区组织认为土地投机会妨碍社会资本的再分配并产生社会问题。其中，结构型地产商（全国性民营企业或央企）、地方型地产商（地方性民营企业或地方政府主导的地方开发企业）拥有强力的资金支持以及政府支持，是土地价值增值的支持者。民众和拆迁户则形成力量相对薄弱的反对联盟。类似的观点认为，并不是所有的参与者都会支持土地价值的增值。通常，在不影响政府、地产开发商、村集体土地租赁收入的情况下，他们会选择合作和城市增长策略。而一旦城市更新和改造有损于任何一方的土地租赁收入，则可能暂停或反对城市增长策略。 上述研究及争论表明，土地开发的收益包括土地财政、土地租赁收入等，既有可能由地方政府独占，也有可能由城市建设的参与者共享。土地收益分配会影响城市治理的稳定性，因为城市治理本质上是城市利益相关者在城市建设过程中形成的利益分担和参与决策机制。从土地的视角看，这种利益分担和决策机制围绕着土地收益的分配展开。收益分配方式是否公平，关系到城市能否实现善治。
通过对地方政府土地开发及收益分配方式的讨论，可以认为土地的经营和开发方式是理解城市治理的起点。改革以来地方政府的自主性和影响力逐渐增强，经济利益最大化、土地收益最大化、公共服务和社会福利被视为城市土地开发的目标。因而，对土地开发方式和目标的区分影响了城市治理。按照土地开发是为了满足企业生产、商业利益还是满足社会福利的不同，城市治理会偏向经济增长、公共服务或均衡发展。此外，土地收益的分配是维持城市治理体系稳定的基础。改革之初，土地收益由地方政府独享。随着城市化进程的深入，土地收益以土地价值的增值和租赁收入表现出来，并由城市政府、地产开发商、土地占有者、银行、外来务工人员共同享有。作为城市治理的参与者，他们之间选择合作还是对抗取决于土地开发的收益分配是否公平。这两个方面的讨论涵盖了土地制度的两个基本要素，即土地如何开发、土地收益如何分配，并从土地制度的视角解释了中国城市治理的内在动力机制（见图1）。
然而，对于地方政府行为与城市土地开发之间的关系，我们的讨论还可以更进一步。
首先，已有研究指出了分税制以后地方政府的公司化倾向及土地开发模式，形成了“以地引资-税收增加-经济增值-土地价值增值”的逻辑链。但是，这一逻辑比较单一。由于很少关注土地制度的变化，城市治理建立在地方政府對土地的排他性主导权之上，村集体、农民、企业和金融机构处于被支配地位。实际上，土地制度并非一成不变，土地权属也并非一成不变。随着土地资源日趋紧张，城市蔓延将市郊农村覆盖其中。城市中的土地既包含了国有土地，也包含了农村集体土地，以往明确的城乡土地边界变得模糊。此时，占有农村集体土地和宅基地的村集体经济组织及村民个人参与到城市土地开发当中。显然，城乡二元土地制度下的土地开发及收益分配机制与改革开放初期地方政府一元垄断下的土地开发机制完全不同。地方政府对城市土地的控制力减弱，建立在土地开发基础之上的城市治理理论受到挑战。
其次，由于地方政府在城市建设中居于主导地位，因而与西方“城市增长机器”“城市政体”等理论所强调的利益多元化相比，中国更强调地方政府的土地利益最大化。然而，尽管地方政府掌握着城市土地的规划权、建设权、招商权，但相应的土地收益分配机制十分复杂。例如，政府希望获得“税、费、租”，而村民和村集体希望获得超额地租和土地拆迁补偿，开发商则掌握土地开发的资金，旨在获得房地产开发的平均利润和土地交换价值的增值。因而，地方政府的土地收益取决于城市治理参与者的互动方式，建立在土地收益分配基础之上的城市治理理论也受到挑战。
再次，地方政府的土地开发研究没有解决一个问题，即有什么样的土地开发方式，就有什么样的土地收益方式，而土地的使用方式与土地收益的获得方式可能存在矛盾。反映在理论上，就是经济增长倾向和土地财政增收倾向存在矛盾。地方政府从土地中获得经济增长和汲取财政收入是冲突的，通过调节土地使用成本来降低企业生产的成本，从而推动经济增长，提高地区竞争力，但却可能减少土地财政收入。这种矛盾也被称为“租税悖论”或“租税替代”，即来自土地的租金越高，则其他行业的税收越低。因而，地方政府要在“土地引资”和“土地财政”之间选择，不能过于追求土地财政和房地产行业的发展，而是要兼顾其他行业的土地使用成本，从而实现“租税等价”和长期均衡。但很多时候，这种均衡不一定是政府可以选择的，会受到城市土地用途的限制。例如，土地开发涵盖了零散工业园区、高密度城市社区、不连续城市中心区、城市周边地区，它们的开发不仅与土地财政和市场运作机制有关，更受到土地使用方式、土地制度的约束。因此，要在地方政府的土地开发机制和土地收益机制之间建立联系，必须弄清楚土地制度变化对地方政府的影响。
综上可知，土地是地方政府特别是城市政府掌握的核心资源，是实现城市治理目标的重要工具，但现有研究没有很好地理清地方政府与土地之间的关系。其中，有的研究认为地方政府按照自身的发展逻辑主导土地开发，有的认为地方政府独占土地开发收益。实际上，土地资源的有限性、用途的多样性、价值和收益分配的不一致性，决定了土地开发是一个复杂过程。地方政府开发土地不仅受到激励机制、财政资源分配机制、社会参与机制的影响，还受到土地制度本身的约束。这种约束不是静态、固定、不变的，或者说，“依地而治”显然存在，但其内在机理复杂多样。新中国成立以来，土地制度一直处于变化之中，这不仅改变了土地的权属、用途、收益分配，还改变了政府行为和城市治理。因此，迫切需要梳理土地制度变迁与地方政府的关联。接下来我们将继续讨论土地制度变迁如何支持了治理转型及对地方政府产生影响，进而对以土地制度为基础的中国城市治理进行探讨。
三、工业化主导时期：作为资源的土地与调配型治理
土地制度是社会主义国家建设中最重要的制度安排之一，并在不同的发展阶段担负不同的使命。新中国成立以来，为了顺应不同时期的国家治理目标，国家和中央对城乡土地制度进行改革，通过一系列的土地规划、产权、出让制度来统筹城乡土地开发，并成立相应的行政管理部门。这不仅为工业建设和市场经济改革创造了条件，也为社会主义城市治理打下基础。接下来，我们对这一阶段进行简单介绍。
在计划经济和工业化建设时期，土地是重要的资源和生产资料。社会主义工业化建设的一大特征是以集体化的土地制度来统筹城乡用地，以此来统一工业产品的生产和消费。为了集中力量发展重工业，党和国家建立了与工业生产相匹配的土地管理制度。在农村建立集体土地所有制，并以生产合作社的形式统一经营。在城市实现城市土地国有化，包括征用（收、购）私有、集体土地转为国有建设用地，将经过生产资料私有制改造后的土地产权国有化，进行城市私房的社会主义改造，等等。这一时期，土地作为重要的生产资源，发挥了三种作用：土地是居民享受城市公共服务的依据;土地是经济资产和社会资本的主要来源，为工业生产提供了近乎为零的土地使用成本;中央统一安排产品的生产和资源分配，积累农村土地的生产剩余用以支持工业生产。因而，地方政府只负责将土地划拨给单位使用，使用原则是无偿、无租金、无期限、无流动，使用方式是建设工厂、住房以及其他所需的生活设施，并且没有土地收益，从而形成了“土地划拨-调配型政府”。 这一时期的土地制度规定城市土地权属属于国家、土地开发由中央统筹、土地收益不分配，由此也构成了本文所指称的调配型城市治理。从城市治理各主体的关系以及公共服务供给的方式来看，这一模式的特征首先是中央主导下的一元化治理。中央政府在城市开发和规划中占据绝对主导地位，统筹各个城市的建设、规划，安排重大工业项目，地方政府按照中央计划保障城市生产、提供公共服务，不存在私营企业或社会组织、公众参与城市治理。其次，地方政府提供低标准的公共服务，确保土地使用成本最小化。城市土地既要用于生产，也要用于提供住房和消费。为了实现工业化，尽可能充分发挥土地的生产属性，压低土地的消费和公共服务属性，从而使得城市公共服务处于短缺、低标准、按计划供应的状态。
显然，这种城市治理模式与这一时期静态、固定的城市社会结构是匹配的。一方面，城市社会以单位职工为主，在中央政府的统筹安排下进行生产。另一方面，地方政府通过城市单位限量提供集体消费品和公共服务，确保城市再生产。这种治理模式的优势在于最大程度地促进城市生产，快速实现工业化。但是，不足之处在于城市社会对于外界的反应程度低，城市治理缺乏自主性，一旦巨大的转型促使人口、土地、资金等生产要素流动起来，将给城市治理带来压力。
四、市场化主导时期：作为商品的土地与增长型治理
市场经济改革的一个重要内容就是土地制度改革。在农村推行家庭联产承包责任制，开放乡镇集体企业经营农村土地;在城市推行国有土地改革，允许地方政府通过土地招商引资、获得财政收入。这意味着要改变计划经济时代无偿、统一划拨的土地使用原则，建立符合市场经济的土地制度。与工业化主导时期不同，在市场化主导时期，土地开始变成重要的商品。
土地要变成政府掌握的可交易商品，需要经过三个步骤。第一，土地权属可分离，确立了土地交易主体。1988年，全国人大常委会修订了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），明确“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让，依法实行国有土地有偿使用制度”。由于土地使用权和所有权分离，政府和村集体分别掌握了国有土地和集体土地所有权，可以通过出让和承包方式转让土地经营权，但土地经营者无权处置所使用的土地。第二，土地可交易且有收益，确立了土地交易方式和收益分配方式。1990年，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定了城镇国有土地使用权的出让方式，包括协议、招标、拍卖。1998年，全国人大常委会修订《土地管理法》，规定了土地的使用方式和出让收益的分配方式，包括租赁、作价出资或入股，并规定“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府”。这种收益分为两部分，一部分是对中外合资企业征收土地使用费，所征收的费用用来弥补城市基础设施建设资金;另一部分是建立土地税收制度，按照不同等级对国内土地使用者征税，将具有经济补偿性质的土地使用费转变为具有强制性和无偿性的土地使用税。第三，土地权属可变更，确立了地方政府对一级土地市场的垄断地位。《土地管理法》明确划定了城乡土地的权属边界，并规定“城市土地归国家所有、农村土地归集体所有”。2004年，全国人大常务委员会对《土地管理法》做出修改，规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，政府保留土地的征收权，可以将农业用地征收为国有用地。此时，土地发挥了两种作用。一方面，土地为乡镇企业、民营企业、外资企业生产提供场所。特别是改革开放之初，很多城市积极招商引资并推行各类税收优惠政策，为企业生产提供低廉的土地使用成本。另一方面，土地是人力、技术、资金、信息等生产要素集聚的载体。为了实现增长目标，地方政府会尽可能降低土地出让金和土地使用成本，促进企业进驻和生产要素的低成本聚集，获得规模红利。在此过程中，土地取替了地方国有企业，成为地方政府垄断支配和经营的主要资源。地方政府通过调整土地供应量、供应价格和提供配套基础设施来招商引资，使用原则是以“税、租、费”的形式有偿出让，使用方式是建设工业园区、产业新城，土地收益则由中央与地方共同支配。土地从重要资源转变为重要资产，从而形成了“土地出让-增长型政府”。
这一时期的土地制度规定土地出让主体为地方政府，境内外公司、企业、其他组织和个人参与土地交易，并由政府的土地和房产管理部门对土地交易进行监督检查，明确土地交易方式、年限、使用范围，规范征地程序和出让、转让、抵押流程。同时，划分地方政府的土地收入上缴比例，完善征地补偿制度，保障公共利益。由此也构成了本文所指称的增长型治理。从城市治理各主体的关系以及公共服务的方式看，这一模式的特征是：
首先，城市治理主体从一元化转向多元化。当土地开发从城市单位转向工业园区，城市需要向外扩张和进行“三旧”即旧城镇、旧厂房、旧村庄。改造。很多农村土地、旧社区被纳入到城市建成区，城市土地开发的参与者包括村集体、村民、地产企业、城市居民和外来务工人员，他们构成了城市治理的参与主体。
其次，地方政府在城市治理中居于有限的主导地位。一是由于土地权属的有限性。土地制度改革使土地权属由中央计划转向地方政府垄断，地方政府掌握城市国有建设用地，可以自主进行招商引资，但地方政府的土地开发会受到中央的限制。2006年国土资源部发布《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，2010年国务院办公厅发布《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》等等，都规范了土地的征收、使用和补偿方式，禁止违法征地拆迁。同时，地方政府可以进行大规模土地征收，推动农村城市化，在城市市郊的农村地区，也可以通过“七通一平”即通给水、通排水、通电力、通电讯、通燃气、通热力、通道路、场地平整。将市郊农村土地从“生地”变为“熟地”。但由于农村集体土地制度改革形成了以农村股份经济合作社或股份公司为载体的组织形式，城市土地不再由地方政府单独掌握，而是由政府与农村集体经济组织共同掌握。二是由于土地用途的有限性。城市蔓延使得不同性质、不同用途的土地交织在一起，但土地资源是有限的，其用途存在分歧：（1）地方政府与中央政府的分歧。例如，中央限制房地产开发，严格坚守农业用地和生态用地指标。（2）地方政府与村集体的分歧。村集体的土地结构是零散、碎片化的，决定了引进的企业往往规模小、粗放式、效益低、能耗大且污染严重，这与政府规模化、现代化、集约化的土地用途格格不入。城乡二元土地的用途差异，导致地方政府和村集体的发展目标存在差异。（3）地方政府不同部门的分歧。地方政府需要通过划分土地用途和功能来实现目标，既要为实现经济增长而开发产业用地，还要为实现社会福利而开发公共设施用地。然而不同职能的部门，对于土地的用途有着不同的诉求。例如，市级政府会对城市土地的用途、使用方式进行规划和统筹，根据国家环保政策规划的“三区三线”，将城市分为城镇区、农业区、生态区，划定城镇开发边界，如生态保护红线线、永久基本农田保护线。在生态空间面积不减少、功能不降低的原则下，市郊农村地区被划为生态控制区、公共绿地或公益性用地。相反，区级政府及基层政府则希望挖掘土地资源，在土地用途限制和生态保护的前提下提高土地利用率。因而，土地的用途和边界分割了由不同层级政府所构建的城市治理模式。三是由于土地收益的有限性。這种有限性，指的是土地开发成本与收益的分离。具体而言，市场化改革之初，土地从无收益转向地方政府垄断。当地方政府开始征收农村集体土地时，它不再是唯一的土地供应者，相应地，土地收益变得多样化，它不再由政府独享，而是与村集体、村民共享。地方政府和村集体分别掌握着城市国有土地和农村集体土地，前者享受的土地收益包括土地税收、使用费、土地出让金，后者享受的土地收益包括土地租赁收入、土地征收补偿款，等等。这可能出现一种情况，即村集体享有土地开发收益，但集体土地开发所产生的负外部性却增加了政府监管成本和企业经营成本。这种土地成本收益的不统一，造成旧村社、旧社区无法适应城市转型，也违背了地方政府的土地开发政策。 再次，地方政府提供低标准的公共服务，确保土地利用率最大化。城市治理面临两难，一方面，为了实现经济增长，地方政府尽可能促进生产要素与土地资源的匹配。当人口、资本、技术在城市中聚集，会造成土地需求量增大，城市扩张、蔓延并覆盖市郊农村。另一方面，城乡二元土地制度将农村土地排除在市政建设的范围之外，使得公共服务难以深入到村社。在土地价格高昂、财政紧张的情况下，政府无法完成土地征收，無力规划和管理农村土地。尽管《土地管理法》规定农民集体所有的土地由村集体经济组织或村民委员会经营管理，自负盈亏，但村集体管理能力不足，使得村社公共服务处于低标准甚至缺失状态。
稳定的城市治理体系建立在合理划分土地用途和功能、统一土地收益与成本（公共服务）的基础之上。尽管市场化促使土地从工业生产的资源转变为经济增长的资产，城市治理主体变得多元，并使地方政府居于有限的主导地位，但由于没有建立起与这种土地制度相匹配的城市治理模式，大多数地方土地的用途、收益以及公共服务供给都存在偏差，并隐含了更加深刻的城市社会风险。
五、城市化主导时期：作为资本的土地与投资型治理
土地兼具使用价值和交换价值。改革开放以前和市场化初期，一般更关注其使用价值。但城市不仅是工业生产的场所，还是居民生活和消费的场所。当越来越多的人口进入城市，土地功能从生产转向了居住和消费，土地价值及其资本属性更为凸显，这使得城市化本身成为一种增长机制。因此这部分，我们特意将城市化与市场化进行区分，并用来特指相对深入的市场化阶段。
随着城市化进程的推进，土地变成可增值的资本，这是由两种相反的改革造成的。一种是放开性政策，即住房制度改革。1987年，深圳市政府首次公开招标出让住房用地，开始了住房商品化试点工作。1988年，国务院颁布《关于在全国城镇分批推行住房制度改革的实施方案》，随后发布《关于解决稳妥地开展城镇住房制度改革的通知》，停止住房实物分配，建立住房市场化供应体系。另一种是紧缩性政策。在住房制度改革一段时间后，由于房价升高，中央政府出台并执行以限购限贷为核心的房地产调控政策，如2011年的“新国八条”、2013年的“新国五条”、2016年国务院发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》等，旨在抑制投资投机性购房，重视住房租赁市场，保障租房者、无房者的权益。这两种相反的政策造成了一个结果，地方政府为了促进土地价值增值和经济发展，更青睐发展房地产行业，但一系列的紧缩性政策造成以房地产形式经营的土地资源越来越少。当土地资源日益紧缺，城市从增量发展模式进入到存量发展模式，如何获得城市建设的资金，就成为困扰政府的难题。
为此，城市政府通过土地融资来获得城市建设资金，创造更大的城市化红利：政府将征收来的土地到银行抵押或质押以获得贷款。根据国家审计署统计，截至2013年6月底，全国各级政府债务高达30.28万亿元，其中绝大部分来源于土地抵押或质押。甚至在东部地区的城市建设资金中，这一比例高达60%。地方国有企业通过土地入股的方式对原存量划拨土地进行处置，相应的地价款作为初始资本投入到新企业中。这使得国有企业在没有缴纳地价款的情况下，取得土地使用权，降低了国有企业生产成本;商品化住宅作为重要资产，创造出大量信用货币，降低了融资成本。这一过程中，土地成为资本“扩增器”，城市政府通过金融机构获取城市建设资金。土地从重要资产转变为重要资本，从而形成了“土地担保-投资型政府”（见图2）。
这一时期，土地变得稀缺并作为抵押品纳入到资本循环过程中，成为地方政府扩大城市建设资金的重要渠道，由此构成了投资型治理。从城市治理各主体的关系以及公共服务的方式看，这一模式的特征是：
首先，各类地方投融资平台参与到城市治理之中，造成城市治理主体的复杂化。在土地资本化下，地方政府为了让土地成为城市政府与资本增值的中介，从“以地生财”转向“以地生资”，不仅直接经营土地，而且成立城市投资、建设投资或资产管理公司。这些企业和平台的运行方式与市场化改革之初的生产性企业有所不同。在市场化改革初期，企业需要更为低廉的土地租金进行生产，获得成本优势。但是，这些城市投资、城市建设企业则以土地价值的增值为目标，力求尽可能多提升土地价值，筹措城市建设资金。土地价值的提升会同时提升生产性企业的经营成本、工人的居住成本，使得城市治理各主体之间的目标差异更为突出。
其次，地方政府面临更为复杂的任务。如果说土地资产化过程中，如何在地方政府、企业、村集体、外来人口之间分配有限的土地资源及收益，是城市治理的主要议题。那么，在土地资本化进程中，如何化解城市风险就成为城市治理的主要议题。这种风险包含两个方面的内容，一是城市金融风险。经由政府担保的投资可能增加地方债务风险，具体包括政府违约风险、土地交易风险和融资平台经营风险。政府违约风险是指当政府信用透支、无力按时还本付息时，财政无法正常运作，导致社会福利减少、城市建设停滞;土地交易风险，即土地是优质资产和偿债保障，但在很多城市的建设资金中土地出让收入占比小，土地抵押融资和收益权质押融资占比大，这可能提高土地价格，导致地产泡沫化;融资平台经营风险，即由于偿债能力不足导致融资平台存在着“新债偿旧债”的情况，一旦出现紧缩性监管政策，会加大融资平台再融资难度，增大债务压力。2019年自然资源部发布《关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》，严禁新增以政府储备土地进行抵押融资的行为，这从侧面反映出中央对于土地资本化的严格控制，以预防债务违约风险。二是城市产业结构和土地结构失衡。基于土地资产化与土地资本化所构建起来的城市治理体系有所不同。前者遵循土地财政逻辑，地方政府为了获得经济增长和土地收入，在城市空间的规划和投入上存在差异，倾向于将公共资源集中到区位、交通、经济条件好且开发难度较小的地区，容易造成城市发展的不平衡。后者遵循土地金融逻辑，土地成为最受青睐的抵押品。地方政府成立土地储备中心、政府性公司和开发区，通过土地抵押来融资，以公司化方式运作融资平台，以政府信用为背书，以城市投资的名义发行债券。显然，土地金融的融资能力超过土地财政的融资能力。但为了保持高收益率，城市政府往往将融来的资金投入到基础设施建设或旧城改造上，可能会忽视收益率低但社会福利高的领域。此外，当土地贷款的用途和出口集中在收益率比较高的行业，可能导致地方政府大面积圈占土地资源，造成城市土地结构失衡。 再次，地方政府倾向于提供低标准的公共服务，以确保资本利润率最大化。原则上，地方政府应当保持经济增长和公共服务的平衡。但在土地资本化下，政府将公共财政投入到资本回报率较高的领域，而社会福利和公共服务会被抑制。当城市产业转型时，需要大量高技能劳动力，人口增加意味着更大的公共服务需求。而以资本化为基础的城市土地开发需要不断挤占城市建设用地，公共服务选址只能在城市边缘地带，这反过来又会限制城市人口的流入和产业的升级，给城市治理带来困难。
六、城市：从依地而治到为民而治
总结以上，土地是城市财富的重要来源，新中国城市建设史的核心就是土地制度变迁史，而这种变迁对地方政府和城市治理产生了巨大影响，形成了“依地而治”的传统。 “依地而治”的城市治理有三个方面的特点。第一，土地的开发与国家治理目标、地方发展目标保持一致。通过挖掘土地的特性，如集聚属性、价值属性、投资属性，实现工业生产、经济增长、价值增值的目标，进而形成不同的地方政府土地开发方式。城市治理则以“政府目标—土地开发”这一逻辑为基础。第二，土地是政府掌握的资源和行动的基础。土地制度改革使得土地经历了从资源化、资产化到资本化的转变，相应地，地方政府的土地开发经历了从土地划拨、土地出让到土地融资的转变，由此形成了调配型、增长型、投资型城市治理。第三，不同城市治理类型所面临的矛盾和挑战是不同的。究其原因，在于土地制度的改变促使土地权属、开发方式及收益方式发生改变，即城市治理的主体结构、互动机制发生了改变，当城市公共服务和政府管理体制无法适应这种改变时，城市治理会出现不稳定因素，甚至产生治理风险。
“依地而治”必然带来一些始料不及的问题。首先，地方政府无论是追求经济增长、晋升激励还是社会福利，都是以土地为基础，政府作出判断往往取决于“这里”的土地有什么资源。但土地制度其实一直处于变化状态，复杂的城市土地结构和用途决定了地方政府无法作出统一判断，使得城市治理很难匹配地方政府的土地开发方式。其次，“依地而治”会造成城市发展的路径依赖，无论是城市政府、地方企业还是城市居民，都会将土地视为增长的来源，甚至是唯一来源。在工业化时期，国家通过强制性、计划性的经济体系来保持工业生产与公共服务的暂时平衡，而一旦开启市场经济改革，这种以土地为发展基础的路径依赖会促使资本、生产要素、公共资源投入到土地之中，造成城市产业结构和公共服务的失衡。再次，“依地而治”侧重于关注土地占有者的利益，容易忽视没有占有土地的城市外来者。由于政府和村集体分别占有城市国有土地和集体土地，而城市治理围绕着土地开发和收益分配展开。政府既可以享有城市土地的出让所得，还享有土地价值的增值和资本市场融资，村集体和村民则享有集体土地的租金。然而更多的群体，显然无法分享城市土地开发的收益。针对这些问题，近年来中央围绕着土地收益的分配、土地的用途进行了一系列的改革和设计。2012年，国务院常务会议通过《土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地的征收补偿进行修改。2017年，国土部也针对土地征收、土地增值及收益分配等问题公开征求建议。2019年，中共中央、国务院正式公布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。这些都是国家层面的重大部署，为城市功能、土地利用规划提供了指南，也将在一定程度上改变地方政府“依地而治”的逻辑。
当前，国家对政府的职能和治理能力现代化提出了要求，如“为人民服务的政府”“服务型政府”“以人民为中心的政府”。基于土地开发的地方政府转型必须与政府职能相匹配，因此土地开发是否满足人民需求、是否符合人民根本利益，也是判断政府职能转型成功与否的根本依据。毫无疑问，新时代的城市治理还会继续围绕着土地的规划、使用、经营和分配展开。但在国家治理理念转向“以人民为中心”的时候，城市治理及政府行为如何实现从“依地而治”到“为民而治”，是真正从根本上推动城市治理能力提升的关键。
（责任编辑：彤 弓 罗 燕）
Governance by Land：How the Evolution of the Land System
Affects Urban Governance in China
He Yanling Zhao Junyuan
Abstract：Land is an important resource controlled by local government. Since the founding of the People’s Republic of China， with the change of the national governance objectives， the land system has been undergoing changes， including changes in the land ownership， the land-use methods and the land income distribution system， which have affected and shaped urban governance. To some extent， the history of urban governance in China is a history of land development. In the stage of industrialization， land is used as a productive resource to form “distributive governance”. In the market-oriented stage， land is used as an asset to form “growth-oriented governance”. In the stage of the urbanization， land is used as special capital to form “investment-oriented governance”. “Governance by Land” promotes urbanization process， and also promotes the change of the structure of urban governance as well as the deviation of public service. The change， embodied by the diversification of governing subjects， the complexity of governance tasks and the public service problems， implies a higher level of urban development risk.
Keywords： Land System; Local Government; Governance by Land; Urban Governance
收稿日期：2020-02-10
本文系國家社科基金重大项目“中国改革开放创造的治理经验及政府理论提升研究”（项目编号：19ZDA125）、国家自然科学基金面上项目“抱怨群体的用户画像及其在复杂性社会治理中的应用”（项目编号：71974216）的阶段性成果。本研究同时受上海交通大学中国城市治理研究院与华东政法大学“新时代政治学理论的创新与发展”创新团队支持。
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