大数据时代政府治理变革：机遇与挑战
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作者:谢斌 李瑜普
摘 要： 伴随着信息技术的不断发展，大数据日益成为政府治理领域的焦点议题之一。作为一种技术和思维方式，大数据不仅给政府治理变革带来了重构组织结构、再造政府流程以及优化决策机制等诸多机遇，而且还对政府治理思维转变、能力提升以及“大数据适应型”政府的建立提出了更高要求。因而，为了建设大数据适应型政府，提升政府治理能力与水平，政府部门必须进行治道变革，将转变治理理念、加强技术运用、完善制度供给以及创新人才培养机制等新路径作为变革重心。
关键词： 大数据; 政府治理; 治道变革
中图分类号： D08 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.02.001
Government Governance Change in the Era of Big Data： Opportunities and Challenges
XIE Bin ， LI Yu-pu
（ Northwest University of Politics & Law，school of politics and public administration， Xi’an 710063， China）
Abstract： With the continuous development of information technology， big data has increasingly become one of the focus topics in the field of government governance.As a technology and way of thinking， big data not only brings many opportunities for government governance reform to restructure organizational structure， re-engineer government processes， and optimize decision-making mechanisms， but also transforms government governance thinking， capacity improvement， and “big data adaptation”. The establishment of the government put forward higher requirements.Therefore， in order to build a big data-adaptive government and improve the government's governance capacity and level， government departments must carry out governance reforms， and take the new path of transforming governance concepts， strengthening technology utilization， improving institutional supply， and innovative talent training mechanisms as the focus of change.
Key words： big data; government governance; governance reform
2012年，繼“互联网+”、“物联网”之后，“大数据”已经引起了人们的热切关注。大数据具有海量化、低价值密度、筛选难度大等特征，既是创造巨大资产与推动科技进步的新时代动力工具，也是助力推动政府治理快速转型的强劲动力。数据治理作为数据时代所孕育的全新治理样态，它为政府治理的变革与创新提供了指导范式，为数据技术在政府治理中的应用提供了方案选择与意见参考，既为“大数据适应型”政府的建设创造了适宜的机会，同时也对政府治理能否抓住大数据时代的发展机遇，应对更加错综复杂的治理环境，提出了挑战和更高的要求。因而，为积极应对大数据所带来的挑战，政府必须在数据开发与利用等方面做出全方位的转变，并以多思维方式去探索大数据时代政府治理变革的新路径。
一、大数据时代政府治理变革的新机遇
大数据时代，为政府治理变革提供的机遇，主要表现在如下三个方面。
（一）“大数据”之于组织结构的重构
由于我国的政府组织受传统治理理念的禁锢，组织中的内部公职人员在治理过程中一直持有保守与僵化的思想观念，阻碍了政府部门治理工作的有效实施。而数据治理则以全新的方式首先为政府治理的组织结构变革创造了机会。
1. 由金字塔走向扁平化。官僚制作为一套等级森严的科层体系，它将横向分工合作与纵向层级命令相结合，该体系期许以精细分工的工作方式达到一种良好的治理。然而随着社会的不断进步，公共事务越来越复杂、繁琐，仅依靠传统的官僚科层制无论如何也难达到善治了。因此，必须改变传统的科层式的治理模式，寻找一种适应社会变化的新型治理模式以实现善治目标。大数据背景下，互联网、物联网等媒介为共享信息资源提供了便利，为创新政府治理模式提供了新契机。基于数据共享驱动下的共同决策，也从某种程度上开始助推横向各部门间打破了壁垒，使组织结构更加扁平化，使数据资源的传递更加畅通与无缝隙化;助推纵向层级之间完善信息传递链，消除各层级间的隔阂，进而实现优化组织结构流程的目标。 2. 由封闭型走向开放型。在传统的管理模式中，政府统一行使管理权，处于主动的支配地位，而被管理者则处于被动地位，并在政府与市场、社会的关系之中显示出来。在传统管理模式下，市场总是处于弱势地位，而政府统摄管理市场，政府的过度干预也将致使市场不能有效发挥其作用;社会团体、组织很少有机会参与到政治秩序中，提出反映自己真实想法的意见和建议。在这样的管理过程中，由于官僚系统闭塞性的制约，使得民众的反馈意见以及政府机构内部做出的回应情况，都无法及时、有效地向社会大众告知。而大数据时代，数据收集、存储和分析的技术是政府更充分、更便捷获取与公共事务管理相关的海量化信息的重要工具，它不仅可以通过多样化、多功能的传感设备（GPS 设备、卫星遥感、数码设备及视频监控设备）来获取冗杂社会中所反映出的客观事实及数据信息，而且能够利用人们日常密切交流的互联网设备（微信、微博、博客等），进行网上民意调查与微博问政。从而更有效地收集民众的反馈意见与建议，更深入地了解事物发展的状态并及时做出有效调整。可见，在政府治理过程中，事实上社会公众也拥有了广泛参与社会公共事务管理与决策的机会和条件;政府部门以更加开放的形式公开政务信息，广纳民众意见，主动接受人民群众的监督，提升其治理能力与水平。
（二）“大数据”之于政府流程的再造
由于传统政府管理，以专业化分工为原则，各部门所管辖的领域和边界，以科层制结构形态所提供的公共服务为依据，造成政府部门间在信息的传递与共享之间形成壁垒，公共服务的供给也被间隙化、分裂化，因而制约着公共管理与服务效率的提升。回顾我国政府治理的发展模式，政府模式1.0与2.0模式已不能适应信息化社会快速发展的需求。政府1.0模式主要以“网上政务”为核心，将线下的政务办事窗口迁移到网站及手机设备上，其中多数网站体现了政府本位，内部流程单向性传递，忽视了公众与企业对政务服务和要求的满意度反馈。而政府2.0模式主要是以“公众”为中心，旨在建立整合型政府，实现系统程序与数据资源的完美协作与整合，为公众与政府间创造了一个合作化、协同化的互动平台，以便实现“最多跑一次”的跨时代性飞跃，但美中不足的是该模式“不能实现个性化及定制化的智能服务。”[1]因此，为提高政府管理的效率，满足公众对政府服务质量和高效率的期望，政府部门必须重构一种科学合理的政府管理模式，而大数据技术则为政府有效治理提供了新机遇。
政府3.0注重部门之间的沟通与协作，强调以“每一个人”为中心的理念，主动公开及共享政务信息，吸引公众主动参与。新时代背景下政府流程再造将朝着多渠道、多层次、跨部门、无缝隙、全方位整合的趋势发展，治理流程也由以“产品主导”“服务主导”为主转变为以“数据主导”为主的流程。大数据时代主要从三个角度体现政府流程再造。第一，各部门间流程再造。各部门间可通过大数据来实现全方位、全功能性办公。改变管理机构重叠、中间层过多的现象。这种扁平化的组织结构不仅可以避免信息资源的破坏与浪费，更重要的是可以加强部门间的交流与合作，做到信息的快速与准确性传输，实现信息资源的无缝隙化链接与共享。第二，跨部门间流程再造。该流程主要将各职能部门、各功能环节、各机构人员以及各种资源整合为一个整体，打破传统模式中的部门界限，以跨部门网络协同化实现数据资源的共享[2]，做到政府服务的“一体化”和“一站式”。第三，公共服务供给流程再造。大数据思维和技术有助于丰富公共服务内容，改进服务方式，提升服务质量。大数据使公共服务供给更加精准化与个性化。它以全新的面貌展现在大众面前，实现了公众需求的多样化满足和业务办理的“一站式”服务。
（三）“大数据”之于政府决策机制的优化
“盡管大数据对政府改革与治理的影响是多方面的，但最为关键的影响却是对政府决策的影响。”[3]大数据不仅使政府决策的思维生活以及工作方式发生了改变，而且也促进了政府治理理念、技术和治理手段的不断变革与创新。过去，由于信息技术的限制，政府决策缺乏充足且有效的数据支持，因而其决策也将失去真实性和准确性。且由于人们的认知水平与知识储备的有限性，仅仅依靠经验和直觉来进行决策则具有片面性和非专业性，无形中还会将整个国家和社会置身于一种潜在的危险之中，这为大数据时代全样本数据决策发挥其作用创造了条件。传统经济决策具有无差别、“一刀切”的特点，而大数据时代政府决策则是全方位、多样化的。大数据的高速计算能力，使得政策方案设计更加精准、快速，且政府部门可利用数据挖掘模式，对公众的行为规律、需求偏好以及经济运行态势等一系列复杂问题做出准确分析。政府决策手段则由原来的“决策辅助”角色上升到“决策支持”的高度，决策支持系统的信息传递流程由原来的“获取—传递—处理—分发”转变为重视大数据统一优化管理与处理应用的“采集—传递—分析—应用—反馈”这一流程结构。决策支持系统通过开发、处理海量数据以提取高价值的信息，以便提高经济运行态势感知和认知同步能力;通过缩短决策和政策制定的周期来提高经济治理的快速反应能力;通过数据挖掘技术、人工智能技术来拓展政府的综合治理能力。
二、大数据时代政府治理变革面临的挑战
1895年，狄更斯用“最好的时代”和“最坏的时代”这一辩证关系来评价他所生活的时代。[4]如今，我们似乎仍然可以用这个观点来评价我们所处的新数据时代。在大数据的驱动下，政府治理变革也成为了一项机遇与挑战并存的复杂工程。
（一）“维稳”思维的僵化
徐子沛曾经用“我们信奉上帝，除了上帝以外，我们任何人都必须用数据来说话”[5]论述大数据，这在客观上反映出了数据所蕴藏的重要价值与意义，尤其体现在政府治理方面。在数据化治理背景下，大数据是一种极其重要的管理资源，它在政府决策、公共服务供给、社会监管等方面都能充分体现其价值，它可通过数据搜集、分析技术来为政府部门提供真实、可靠的信息。然而在具体的实践管理过程中，部分政府部门及其内部官员往往怀有“维稳、避责、害怕变革失败而承担责任与影响仕途”等保守思维。例如，在应对重大舆情和群体性事件时，政府某些部门往往倾向于用端口前移的方式处理，只要在自己任期及管辖范围内不发生群体性事件，不影响其自身及部门利益，都会以保守处理为最终结果。但是随着社会公共事务愈来愈复杂，政府部门仅仅依靠传统经验以及维稳的僵化思维已不能适应新时代政府治理的新发展，政府部门中的行政人员也无法深刻地认识到“大数据”所带来的价值蕴意。这主要归结于两方面的因素。一是领导干部数据思维的固化。行政部门中部分领导干部对大数据缺乏数据文化，且不善于利用大数据思维和技术来收集、分析所需信息，因而很难运用大数据来进行公共决策。在领导干部认知中，大数据主要与商业模式相关，与政府治理则没有多大联系，大数据属于一种高端技术，由于耗费的成本过大、精力过多，因而政府部门很难也不愿深入探索其功能。二是数据共享的间隙化。上下级部门之间缺乏数据共享意识，上级部门往往只会从下级部门无限获取信息资源，却不会赋予下级部门同等程度的数据资源，两部门之间没有形成一种良好的双向沟通关系，而是一种不对等的数据共享关系;政府部门与社会公众也存在数据共享上的间隙化，由于政府部门具有权威性，在实际生活中掌握着公众大量的个人隐私，如若管理不当，还会造成民众个人隐私的外泄。相反，民众对政府部门内部信息的了解却微乎其微。 （二）数据信息的孤立
信息孤岛是政府信息化建设过程中长期存在的一大难题。“所谓信息孤岛，就是指由于各部门内部体制差异性，其数据库的建构和运行没有统一的规划和标准，各部门自行监管和操作信息系统和数据资源，不同信息系统之间无法兼容，从而形成一个个“孤岛”，不能做到互通有无和资源共享，造成数据资源的极大浪费。”[6]随着智能科技的不断发展，数据资源出现了海量化、爆炸式的增长，政府治理也面临着严峻考验。
我国是纵向层级管理、横向分工合作的组织体制，由于制度供给的不足，受部门利益本位主义的驱使，则造成了政府各部门间各自为政的“信息孤岛”和“数字鸿沟”现象。随着电子政务的广泛使用，各政府机关纷纷建设自己特有的信息管理部门，大量的数据系统也被开发利用。但由于各地方、各部门间所投入的人力、物力、财力以及数据处理的能力不同，在具体的治理过程中，因各部門数据处理能力的不对等，相应的所要完成工作的进度和质量也不能有效衔接与提升。因而，为防止其他部门拉低本部门的行政效率，能力强的部门则不愿将本部门的数据资源共享给能力弱的部门，这便是最终造成各部门间建设成效和质量悬殊的主要原因之一。为确保政府部门更有效地实施管理，大数据时代政府治理要求信息的全面开放和共享，但在实际的数据化应用中，政府部门间没有统一的数据标准对其进行规范，因而只能在各自为政的信息系统内部进行数据共享。在没有统一数据标准和数据格式规范的情况下，各部门间则会形成一个个信息独岛，不能有效进行信息资源共享和兼容。最终，也将导致大数据的价值不能在政府治理领域得到充分发挥。
（三）个人隐私的泄露
随着科学技术的不断发展，科学技术的发展状况也越来越体现出一个国家治理水平的高低。在这个信息开放的社会中，网络环境的开放性与互动性为人们带来了极大的便利。相反，“虚拟网络世界”也使民众处在一个高度紧张的危险境地。政府部门为了更好地提高其行政效率，在管理公共事务的过程中利用一些数据分析软件，通过大数据抽取、集成来获取民众信息。但在这种技术软件的筛选和分析中难免会产生侵犯公民个人隐私的情况。同时，很多不法企业或者个人也会通过大数据的功能来为自身牟取私利，它们利用人们在网络上学习、购物、交流等迫切满足需求的心理，在人们毫无安全隐患意识的情况下，诱导人们完成平台要求输录的各种个人信息。如许多网络商铺通过非法检索顾客所浏览过的记录信息进而向其推发商品广告，最典型的有魏则西事件，它向我们展示出数据时代虚假信息的泛滥对社会公众的安危造成巨大的威胁。[7]可见，这些引起社会广泛关注的事件向我们反映出一些社会问题：如何把控好信息开放与隐私泄露、如何把控好数据开放期限和程度、如何把控好满足公众需求与国家安全等众多方面的平衡点。因而政府相关部门必须密切关注与数据职业伦理与数据技术安全有关的潜在性危险。
（四）数据人才的匮乏
大数据建设被看作是一项综合工程，它需要从多层次、多部门、多角度进行建设，而并非局限于人员选拔、任用、配置等技术建设层面。大数据具有高价值、高含金量等特性，它的价值不在于数据的“大”与“小”，而在于数据的有效开发与利用。目前，我国政府部门在大数据应用方面，不仅缺乏技术，而且更缺乏数据人才。与西方发达国家相比，尤其在大数据挖掘技术、开发技术、处理技术以及人才培养等方面明显不具有优势。我国政府部门使用的众多核心技术和管理系统软件，大多都是从国外进口的，在数据的处理上也主要是以“跟随”“模仿”发达国家技术为主，缺乏数据技术创新能力。原创技术的严重匮乏制约着大数据战略的推进与政府治理的创新，人们广泛应用大数据的需求也很难得到满足。这从根源上归结于智力人才的缺乏，造成的原因包括三个方面：一是技术性人才在计算机应用方面比较专业，但缺乏对政府内部运行机制相关性知识的了解;二是政府内部人员的晋升机制有严格的要求且薪资待遇由全国考核标准统一规范。因此，与企业相比不具有“抢挖”优秀人才的吸引力;三是大数据在政府治理中需要的是既懂政务又熟练大数据技术的复合型人才[8]。而我国政府还没有形成一个成熟的机制对大数据人员进行栽培，偶尔仅靠短期的培训难以满足大数据快速且深度挖掘、分析、决策等方面的要求。因而，这在一定程度上阻滞了政府治理能力与创新能力的有效发挥。
三、大数据时代政府治理变革的路径选择
大数据作为时代进步的新工具、新手段，它在组织结构、流程再造、决策机制等方面为推动政府治理变革提供了全新机遇，但其在政府治理中的应用也面临着思维僵化、信息孤立、隐私保护和人才匮乏等方面的严峻考验。而就政府治理角度而言，政府机构必须通过转变思维方式、加强技术建设、完善制度供给及其优化人才培养等路径去解决大数据时代政府治理变革所遇到的危机，进而推动政府治理的现代化、科学化、民主化以及高效化。
（一）加强内外驱动助力，建立数据思维
新时代、新时期，政府治理变革的有效推进离不开管理者思维的本质性转变。这种变革动力主要源于两方面：一是领导层高压力的推动;二是公职人员主动将数据思维内化为思想共识。相较于数据信息的应用与技术的发展，将数据观念与数据思维引入政府机构才是治理之本。首先，以行政指令、绩效考核这些高位推动力来使政府公职人员树立数据思维，从而将数据观念及思维引入政府治理领域，“倒逼”领导干部及内部公职人员培养大数据意识与习惯，以数据思维来做出有效的、科学的公共决策。其次，开展大数据战略思维宣传和培训活动。主要通过教育、宣传、示范等方式来吸引外部高素质和高技能人才参加，并激发政府内部人员学习数据思维的积极性，宣传大数据的理论知识、分析大数据的实操应用案例、示范大数据管理系统的应用软件，让人们深入了解到大数据时代“全体数据”、“混杂数据”、“相关关系”等核心理念的内涵。最后，构建数据共享开放格局。美国政府组织曾经提出，“开放”作为大数据时代和“互联网+”背景下的最强音，把开放的数据化思维作为解决大数据时代政府治理难题的关键，积极地将大数据及“互联网+”纳入到党政院校及干部培训课程中，力争使各部门与各机构做到用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新[8]。加强数据开放及共享意识，促进政府机构内部各部门间、层级间的信息共享与合作交流，为外部公众及时获取数据信息开拓新渠道，实现数据的公开化、透明化。 （二）发挥数据黏合作用，弥合运用壁垒
随着互联网、云计算、人工智能等技术的广泛应用，大数据在政府治理中面临的环境更加复杂多变，因此，政府部门除了要树立大数据思维以外，还要突破“信息孤岛”（数据处理能力不对称）、“数据小农思维”等大数据管理困境。首先，应建立统一的大数据管理制度，消除部门间管理机制的碎片化，统一规划、统一管理，促进数据资源的跨部门自由流通，增强政府在大数据应用中的顶层设计与协调统筹推进能力。其次，发挥平台整合作用，加强部门之间横向联系，推动信息的无缝衔接与整合。基于大数据技术，政府部门可以建立通达的可视化数据交互平台，实现数据资源的交流共享，更大限度地实现信息的搜集、研判（研判数据价值密度、挖掘成本与预期收益之间的比值）、分析、筛选、整合甚至到最终的可视化。再次，制定统一规范的数据应用技术标准，加强部门间数据处理能力的匹配对接，解決部门间数据“黑箱”和处理能力不对称问题。政府部门可遵循信息资源层级化的数据搜索一数据筛选—数据可视化等程序，相应检索出标准的、规范的信息链条，从而最大限度地发挥数据信息的有效价值。最后，建立大数据有效运用导向的绩效考核评价指标体系，将数据开放共享程度、大数据治理成果转化率纳入到政府的绩效管理过程中，统筹兼顾多元利益主体，明确规定绩效考核中有关数据开放和数据共享的目标、内容、方法以及所要达到的效果，充分调动政府内部机关、部门间主动共享信息资源的积极性，从而破解“信息孤岛”这一大数据治理难题。
（三）完善制度供给建设，保障数据安全
当今社会，数据化技术的发展把我国的政府治理变革推上了一个新的制高点。数据信息的安全漏洞成为阻滞政府部门有效治理的关键因素，这为政府数据化治理创造了一个优良的制度供给环境。首先，加强公职人员数据伦理意识。避免部分部门及其个人为牟取私利，利用自己手中掌握的大数据信息违背道德良心与不法分子进行钱财交易。其次，国家机关及部门出台相关数据信息泄露的法律、法规政策。通过立法手段严厉打击利用数据进行非法交易的犯罪分子，以强制性手段明晰数据信息安全的不可侵犯性，防止其钻法律的空子。再次，明晰政府内部各层级人员的职责权限，设立分级数据管理机制，将数据信息的收集阶段、数据应用存储阶段、数据应用阶段进行分层级分部门管理，这样才能使数据信息的有效使用，才能保证个人信息处于一个安全的数据生态环境管理系统中。最后，建立内外部信息监督机制。就政府机构内部而言，为防止数据泄露，可通过各机构、各部门间的相互监督从源头上遏制公职人员不法思想的存在，同时对那些监督和举报数据安全泄露者的公职人员，可通过提拔、晋升等精神奖励与物质奖励来提高其积极性。就外部而言，可通过公众网络舆论监督对其进行约束，公众凡是发现公职人员或企业部门涉及其个人安全隐私泄露的现象，可通过公众信息投诉系统进行投诉与反馈，最终予以其表彰奖励。
（四）创新人才培养机制，优化结构配置
大数据、互联网等智能化手段的快速发展，促使社会出现了新变化与新需求，因而以智慧治理观来引领社会发展已成为必然趋势。首先，培养政府内部公职人员的全能性技能。大数据时代政府要想得到有效治理，必须依靠专业知识与技能操作两者兼具的大数据全能型人才的应用。政府可通过加强对内部人员数据意识与数据技能的培训，提高其对大数据信息的理论知识理解能力与实践操作能力。同时，智能团队的矩阵结构作为政府治理强大的资源力量，它能够吸引数据分析师、计算机专家以及工程师设计来进行合作，并通过数据采集、分析、整合等为各个部门挖掘有价值的信息资源，以确保政府治理中行政效率的提高。其次，制定政府与校企间的专项技能人才培养方案。我国目前存在大数据人才的短缺、地区数据人才分布不平衡的现象。因而，为了提高经济不发达地区政府治理的能力与水平，各地政府可根据自己的实际情况制定人才专项培养方案，学校也可以针对政府数据专项人才的需求情况，加强对各学历等级与各类院校学生的培训，从而为政府部门培养一批先进的信息技术应用型人才。除了通过内外部人才培养战略之外，最为重要的是加大财政扶持力度，优化财政支出结构，扩大专业人才的市场供给量。同时，实现对优秀数据人才的利益激励作用，增强其对政府数据治理理念的认同，从而提高其组织承诺与组织凝聚力。
余论
随着互联网技术的快速发展，大数据已经成为政府治理不可回避的议题。大数据作为公共管理技术取径的重要实践，其自身并没有价值蕴藏，它的价值取向决定于使用者个人的道德品质，这给政府部门行政伦理建设提出了更艰巨的任务。同时，与传统政府治理思维模式相比，“大数据适应型”政府对政府治理思维方式转变、体制机制配套、数据安全、人才培养的创新方面提出了更高要求。政府机构只有变革治理方式，树立大数据思维、建立健全制度供给、优化基础设施建设，这样才能提升政府治理能力与水平，才能奏响大数据时代最强音，从而紧抓战略机遇期，为社会供给品质较高的公共服务与公共产品。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
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