论高校突发事件应急行政法律规制之完善
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摘 要：近年来我国高校突发事件频发，严重制约着高校的发展，已经影响到社会的安全与稳定。化解高校应急行政法律规制中存在的问题需要通过规范高校应急行政的主体责任，构建应急行政的长效工作机制，建立高效且正当的应急程序体系，完善高校应急行政法律体系等手段。
关键词：突发事件;应急行政;法律规制
一、问题的提出
2019年10月召开的十九届四中全会提出：健全公共安全体制机制，优化国家应急管理能力体系建设。高校突发事件应急行政是国家治理在高等教育领域的体现。加强高校突发事件中应急行政法律规制具有十分重要的意义，然而随着高等教育的发展，高等院校（以下简称高校）的各种突发事件的发生率也呈不断上升趋势，不仅严重地影响在校师生的人身财产安全，还影响到高校的整体运行秩序。例如：李刚事件，北京某校实验室爆炸事件等，这些事例无不反映出高校应急行政体制的不足。面对频繁发生的高校突发事件，学者们虽然作了一些研究，但依然难以应对复杂多变的高校突发事件。为此，文章将从法律規制之完善的角度进行深度的研究。
二、高校突发事件及其法律风险
突发事件（emergency），从法律角度理解是突发公共事件的简称。关于“高校突发事件”的概念，学者们从不同的角度进行了不同的概括和总结。文章认为“高校突发事件”是指：在高校这一特定环境下，由于受到内外部因素影响而产生具有突发性、潜在危害性，对高校的整体运行秩序及社会稳定造成重大影响的负面事件。
若要深刻理解高校突发事件的内涵，需要对这一概念进行精确界定，具体表现在：第一，高校突发事件主要发生的地点是在高校内以及高校周边范围。将研究范围限定在高校，是将国家层面、社会层面的公共突发事件排除在文章的研究范围内;第二，高校突发事件的主体一方或者双方是在校师生，或者事件涉及在校师生的人身、财产等相关权益;第三，高校突发事件的起因是由高校的内部和外部因素共同引起的;第四，高校突发事件是具有一定危害性的事件，且该事件对高校的工作、教学、管理造成了不良影响。突发事件具有危害性，说明了其有应急行政的必要，将非法律意义上的高校突发事件排除在文章的研究范围内。因此，高校突发事件还具备主体、地点的特殊性、诱发性等特征。
二、我国高校应急行政的法制研究现状
当前，我国国内关于高校突发事件应急行政的研究主要分为两大类。第一类主要从政府公共管理、高校教育体制的角度进行分析，解决政府如何管理学校，高校辅导员如何管理学生的问题。这一类学者的研究没有从法律角度提出解决高校突发事件的应对措施，无法体现依法治校的原则。第二类学者，主要从行政法理论着手，分析现有的突发事件治理模式存在的缺陷，并为高校突发事件的应急行政主体提出新的治理方案。
我国的应急行政研究尚处于起步阶段，应急行政有许多的领域需要开拓、扩展和深化。一是过多研究高校突发事件应急处理问题，而忽视突发事件的预防和监测问题研究;二是注重对高校突发事件危害现象的研究，缺乏对高校突发事件形成的原因、原理进行深入研究;三是注重对理论问题的研究，对理论成果转化的研究还略显薄弱。
三、高校应急行政法律规制存在的问题
（一）高校应急管理的责任主体不明晰
依据《中华人民共和国突发事件应急法》第九条：国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关。而该法第五十六条之规定：突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令，配合人民政府采取的应急处置措施，做好本单位的应急救援工作，并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。根据法条推出的结论是：在高校突发事件发生时，高校并没有处置突发事件的决定权。诚然，政府的职责是维护社会稳定，但是，面对在特殊领域范围和特殊主体性的高校应急管理中，由于人员密集，人员构成年轻且思想开放等原因，如果用政府的资源去处理这些多而杂的应急事件，这就违反了行政法中的“比例原则”。因此，如何界定高校和政府之间的关系，是立法者将来需要思考的问题。
（二）高校应急管理机构不健全
在实践中，高校突发事件大多发生在校园内，高校一般是最先了解并且介入到事件中的，而地方政府只有在高校难以控制的情况下才介入进来。但是，高校的主要属性是教育机构，其应对突发事件的模式比较单一、封闭，习惯性把突发事件应急与一般的应急混为一谈，让学校的保卫部门或是辅导员等非专业人员处理。由于人手配备和机构设置等原因，我国高校目前普遍缺少系统的、常设的高校突发事件应急管理机构。
（三）高校运行应急行政的程序机制不完备
根据法律的相关规定，突发事件应急管理程序一般分为事前预防、事中处置、事后恢复三个阶段，其中事前预防是重中之重。但是，我国高校应急处理主要目的在于解决问题，而非预防问题。许多高校突发事件就是因为高校应急管理意识淡漠，事前预防措施不到位，预警制度的缺失，应对预案制度的落后过时，造成高校突发事件没有得到及时、有效地解决，高校在应急管理程序这一问题上难辞其咎。
（四）高校应急行政法律规制滞后
就目前而言，没有专门的部门法或上位法对高校应急管理这一领域进行法律规制，各高校依据的是宏观上的法律规章以及其自行制定的各类管理制度（即校纪校规）来实现高等院校的教育行政管理。由于法律制度的缺失、规章难当重任，又因为高校的校纪校规不具有法律的规范性和强制性，造成高校应急管理的合法性、合理性容易受到质疑。
四、我国高校应急行政法律规制的完善
（一）规范高校应急行政的主体责任
责任制度是依法治校的必经之路。文章认为，在《中华人民共和国突发事件应对法》责任规范较为模糊和《校园安全法》尚未出台的情况下，应采用“分级确权”的模式：即确认应急管理的责任主体之前，应该先对每一起突发事件进行“分级”，不同级别的突发事件对应的责任主体也应该不同，但需要注意的是，这种模式中的主导者是高校，政府只是辅助者。 应对高校突发事件大致可以分为三种情况：一是高校对突发事件经过初步评估后认为其可以自行处理，则高校为主导者，政府发挥指导功能;二是经过初步评估后认为不能很好地解决但仍在可承受范围内，高校仍然是主体，政府发挥指导功能和提供必要的支持;三是经过初步评估后认为该事件了超出高校的负担能力范围，只有在这种情况下，政府应该介入其中，高校负责配合政府的工作。在前两种情况下，高校应负主要责任，即突发事件发生后，学校应调查分析突发事件的原因和后果，一方面吸取这次事件的经验教训，另一方面应追究相关人员的失职责任。追责要根据责任人的职务、行为性质、造成的结果等因素，对其责任进行综合评价。情节轻微的，以依照国家有关法律法规和有关学校的规章予以行政处罚，情节严重的，应当依法移送给相应的司法部门处理并予以警告或者惩戒。
（二）建立应急管理的工作机制
首先，应当鼓励高校建立”统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的应急指挥和管理常设机构，这样才有利于高校有效集中人力和资源，协调和配合当地政府以快速有效地应对突发事件。就目前而言，尚没有法律明确规定我国高校需建立常设的应急管理机构，这无疑扩大了高校的法律风险。高校应根据本校的实际情况，规定该组织的定位、组成、职权、工作程序等内容。
（三）构建高效且正当的程序
高校应急行政应具有高度的灵活性、效率性，同时程序具有法律上的正当性。高效是要满足应急管理实践的本质需要，而正当是程序本身的要求。因此，构建高效、正当的程序对于建立“系统、全面、循环”的应急管理体制至关重要。
（1）预防与应急准备阶段
突发事件的预防与应急准备是应急工作的重要基础，高校应建立健全以下两个方面的机制：第一，预案管理机制。古人言“凡事预则立，不立则废”。因每个高校的实际情况不同，高校应当根据本校的实际情况和学校特色，制定出一份量身定做的校园应急预案;第二，宣传教育机制。应急管理宣传教育主要包括以下三方面内容：一是对高校全体教职工和学生进行危机意识教育，提高每个人的危机防范能力;二是高校领导带头组织教职工、学生以及后勤集团定期开展针对各类突发事件的专门应急演练，使演练制度化、定期化。
（2）监测与预警机制阶段
高校突发事件的监测和预警是高校应急管理开展的重要基础。事件的监测预警机制，需要加强高校的监测机制建设，提高高校信息收集能力，及时做好突发事件预警工作。高校要完善监测网络，建立信息报公开及通报制度，及时调解和处理可能引发校园安全事件的矛盾纠纷，防止矛盾激化或事态扩大。
（3）应急处置与援救阶段
应急处置与救援是指突发事件发生时，责任主体依法及时采取有效处置措施解决事件，以最大限度地减少损害。高校应在事件发生的第一时间，及时采取各种临时性应急控制措施，如立即现场救治、证据调查等措施;二是事态进展报告。包括向有关政府部门和领导报告事态进展情况，必要时请求政府及社会力量支援。
（4）事后恢复与重建阶段
事后恢复与重建是指高校突發事件得到平复后，高校为恢复其教学和管理秩序而实施的一系列措施的总和。虽然这一阶段位于四个阶段中的最后一个，但其重要性不可忽视。该阶段包括两个个方面的机制：第一，事后恢复机制。高校应当尽快修复教学、生活、工作等场所的基础设施并且给予受害者安慰和帮助;第二，制度重建机制。每一次突发事件后，高校都应对本次事件进行全面的调查和评估：首先要调查事件的起因、经过，然后对应对措施、解决效果进行评价。通过总结经验找到应急预案的不足之处，不断改进高校应急预案，进而推动高校应急管理能力的提升。
（四）完善高校应急管理的行政法律体系
在我国高校应急行政领域，应当确立统一的上位法与具体简练的下位法相结合的立法模式。首先，《突发事件应对法》作为应急管理的上位法律，应当在一定范围内可能细化规则，在总体上规定行政应急权力的共性，为各种突发事件应急提供法律依据;其次，制定在高校领域内的“突发事件应对法”。高校突发事件有其独有的产生条件和特征，该法应在上位法的规范下总结高校应对突发事件的共性，制定适合高校实际情况的应对法;最后，根据高校突发事件类型的制定高校突发事件应对的单行法。这些突发事件单行法是不同类型突发事件应急处置的依据，与《突发事件应对法》、“高校突发事件应对法”中的规定相同的部分不再重复，对需要区别对待的部分要尽可能细化，这样才能真正有效地指导实践。
五、结语
我国对于高校安全的认识及相关法律制度建设尚处于初级阶段，难以有效解决高校日益紧迫的突发事件。未来我国高校应急行政法律制度的构建，应及时总结和借鉴国内外应对突发事件的先进经验，制定切实可行、符合我国国情的突发事件应急行政制度。
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作者简介：黄晨东（1998.10- ），男，广东兴宁人，本科，广东海洋大学法政学院。
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