社会帮扶网络体系下的困境儿童问题研究

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　　摘要：相对于普通儿童来说，困境儿童在自身、家庭等多方面均存在着各种各样的问题。以上海市闵行区为研究重点，梳理上海市困境儿童社会帮扶体系发展现状，主要对目前有关政策展开相应评估，提出现有政策的瓶颈;面向未来，分析上海困境儿童社会帮扶体系发展趋势，构建未来战略目标;并综合设计既继承传统又有所创新的上海困境儿童社会帮扶体系。
　　关键词：困境儿童 社会帮扶体系 福利多元化
　　中图分类号：G521  文献标识码：A  文章编号：1009—5349（2019）21—0083—03
　　近年来，社会的变迁和流动加快推动着婚姻家庭向脆弱化和小型化的方向发展，破坏了原先的家庭模式，将家庭中的儿童置于危机和问题之中。困境儿童，是近些年来一个新的群体，他们没有办法像普通儿童一样健康快乐地成长和生活，他们的很多基本权利也处于一个缺失的状态，急需政府部门等多方主体的政策保障。
　　一、上海闵行区困境儿童现状、支持措施及成效
　　（一）上海闵行区困境儿童现状
　　本文在前期由青少年社工及村居委访问员历時2个月排摸形成的初步档案的基础上，结合本次110例困境儿童的生活现状问卷调查情况，现将上海市闵行区困境儿童的基本情况、家庭结构与监护状况，归纳整理如下：
　　1.困境儿童数量
　　目前上海共约有4000多名困境儿童，本次课题前经过青少年社工及村居委访问员历时2个月的上门走访，闵行区内共累积排摸人数242人，其中符合条件完成短卷100份，长卷22份。
　　2.困境儿童类型
　　一般来说，遇险儿童是指因各种原因生活困难的儿童。 本文选择儿童困境的困境和需求差异作为复合标准的类型，将困境中的儿童类型划分为以下三种。
　　（1）家庭贫困。由家庭贫困引起的贫困儿童是指因缺乏物质生活而无法满足其生存和发展的正常需求的儿童。调查发现，有困难儿童的家庭收入普遍较低，大多数有贫困儿童的家庭属于社会低收入阶层。具体而言，非低收入家庭占21.5%，低收入家庭占69.4%。最低生活保障的家庭占9.1%，表明生活津贴或接近生活津贴的家庭约占80%。
　　（2）身体残疾。身体残疾主要是指由于先天性或后天性原因引发的不同程度、类型的残留疾病，比如身体、精神等方面的疾病。这些疾病通常会影响他们的正常生存和发展。在接受调查的110名受困儿童中，有20名患者感到不适或生病，占被调查儿童总数的18.18%。在20名儿童中，有15名残疾儿童和5名患病儿童。其中，残疾儿童的残疾类型主要包括四种类型：多种残疾、身体残疾、智力残疾和精神残疾。
　　（3）家庭监护缺失或监护不当。监护不当是指由于监护权缺少、失职和其他因素，儿童无法获得监护人的照顾和支持，进而陷入困境。一般来说，监护不当主要包括两种情况：其一是长期监禁，强迫吸毒，父母一方或双方死亡或失踪（人民法院判决或公安机关证明）;其二是监护人对儿童生活、学习和交流不够关注。这导致监护质量差，这在代替监护中尤为明显。
　　在这项研究中，监护不当情况非常普遍。在调查问卷显示的110名受困儿童中，近78名处于困境中的儿童处于父母一方或双方都缺乏监护权的状态，导致陷入困境的儿童处于高危生活状态。
　　3.困境儿童生活现状
　　通过上述的数据统计和访谈，我们可以发现因缺乏家庭监督或不当监护而受到人身安全威胁或侵犯的儿童，如虐待、遗弃、意外伤害或非法侵权等，通常会覆盖成因多元性、呈现隐蔽性、事件突发性等特点，往往属于政策无法及时覆盖到的困境儿童，因此也是目前介入帮扶的重点类型。
　　（二）主要支持措施
　　1.基本生活帮扶支持
　　2018年1月1日，上海市建立“困境儿童基本生活保障制度”，保障标准参照散居孤儿，对所有符合条件的困境儿童，都可以申请领取每人每月1800元的基本生活费。另外，政策要求，根据困境儿童的不同情况，将一些满足条件的困境儿童纳入特困人员救助供养范围或散居孤儿基本生活保障范围。要求对存在突发性、紧急性或暂时性基本生活困难等状况的儿童，在提供临时救济时，适当提高对这类儿童的救济水平。[1]
　　2.医疗与康复帮扶支持
　　在医疗与康复帮扶支持上，首先政策规定，要进一步做好本市儿童参加城乡居民基本医疗保险、大病保险和少儿住院基金的工作。对符合上海医疗救助条件的低收入和低保家庭的儿童，应当及时给予救济。积极推进将小儿行为听力检测等医疗康复项目纳入基本医疗保障范围。目前上海市还实行“阳光宝宝卡”政策，为0—16岁的智力、听力、肢体、视力、自闭症儿童提供康复服务补贴。
　　3.教育帮扶支持
　　对经济困难家庭的儿童，要继续落实和完善义务教育阶段的教育资助政策和“两免一补”政策。残疾儿童享有学前教育、义务教育、高中等阶段的免费教育。支持残疾儿童在特殊教育学校、普通幼儿园、获准办学的残疾儿童康复机构和条件允许的残疾儿童福利机构接受早期教育。支持儿童福利机构特教班为社会残疾儿童提供特殊教育。完善义务教育辍学控制机制，保障困难儿童入学、留校，依法完成义务教育。
　　4.司法保护制度
　　该政策规定，如果已建立父母或领养关系的养父母不履行监护职责，则应依法追究父母和养父母的法律责任。公安机关应当询问是否有未成年子女需要为决定实施行政拘留的人或者实施人身自由刑事强制措施的犯罪嫌疑人委托临时照顾;对于为囚犯提供服务或强行隔离吸毒者的未成年人，执法机构应为委托临时生活护理提供协助（包括通过委托亲属，民政部门设立的其他成人或儿童福利机构，以及救助和保护机构进行临时登记。此外，上海市高级人民法院建立了法苑儿童基金，专门用于诉讼案件中处于特殊困境下的未成年人）。
　　（三）实施成效
　　1.建立联合排查机制 　　根据《国务院关于加强困难儿童工作的意见》和《关于加强保障城市困难儿童工作的上海市人民政府的意见》，闵行区收到排摸下发民政困境儿童人数228人。青少年社工及村居委访问员全面展开排查工作，历时2个月的上门走访，摸清区域内困境儿童数量规模、分布区域、结构组成、家庭状况、生活照料、教育就学等基本情况，共累积排摸人数242人，其中符合条件完成短卷100份，长卷22份。同时，通过对困境儿童进行深度访谈调查，了解困境儿童心理状况、相关人员的监护能力等，建立完整的个人档案，保障困境儿童的长期帮扶和信息更新。
　　2.构筑初步的支持体系
　　2018年，闵行区团区委与闵行区司法社会工作促进会积极合作，通过项目化形式，针对困境儿童的不同特征提供心理咨询、精神护理、家庭教育指导和维权等服务。通过排摸走访，确定困境儿童重点帮扶对象，对接“一对一”帮扶社工，并建立起信息较为完善的服务档案。针对个性化问题与危机事件，以困境儿童需求为导向，为儿童及家庭提供心理疏导、亲职教育、学业辅导等，帮助困境儿童缓解心理压力，形成良好人际互动关系。
　　3.探索帮扶操作规程
　　目前，上海颁布的“运作规则”明确了发现报告，它更有效地指导和规范了基层儿童的安全保护。建立健全“城市、区、街道和村（村）4级受困儿童安全工作网”，在全市每个街道都设置了“困境儿童社区工作者”。根据村委会的说法，第一次找到遇险儿童，为遇险儿童提供全面援助的初步程序规范。2017年5月31日，上海首例宣传申请撤销民政部门监管的案件。根据法律规定，司法部门将对违法者实施刑事处罚，并撤销其监护资格。
　　二、上海闵行区困境儿童保护服务现状
　　（一）帮扶主体不能及时介入
　　政府在困境儿童帮扶中占主导地位是闵行区现行的儿童福利政策的一个鲜明旗帜，但这样做没有充分调动其他非政府组织的力量，不能形成畅通的多元主体参与机制，而且各主体的介入存在很大局限性。[2]例如南京的“女童饿死案件”，由于父亲的入狱，且母亲因为吸毒而丧失照顾孩子的能力，从理论上讲，其他亲属、社区和政府的工作人员都应该是福利主体，但是因为他们并没有及时介入导致了悲剧的发生。
　　（二）福利制度保障力度较小
　　闵行区现行的儿童福利政策大多将关注点放在困境儿童自身上，而忽视了儿童成长的家庭环境和儿童家庭所处的一个整体环境。这样虽能快速解决儿童身上存在的一些问题，但却没有办法深层次地挖掘问题本身的本质和原因。可在短期内发挥政策的成效性和显著性，但从长期的角度来讲，却是治标不治本。困境儿童是一个较为复杂、综合的问题，亟待系统而长远地考量。
　　（三）采取传统福利策略
　　“问题导向”仍然是儿童福利制度的主要模式，而“积极福利”这一策略则尚未被采用。而在西方国家，如何最大限度地预防困境儿童的产生，早已成为社会上福利政策的积极理念，包括对儿童成长过程中各个阶段（如家庭、社区、早教等）的支持。在考虑“治疗是否有效”这一问题时，西方更注重思考的问题是“为什么我要去医院治疗”和“为什么预防性服务没有用”。因此，对比西方国家，我们要做的便是如何将困境儿童的工作尽可能地解决在成型之前。
　　（四）福利提供内容较少
　　在传统观念影响之下，家庭是提供儿童福利的重要甚至是唯一主体。除此之外，其他的主体则对儿童福利的介入少之又少，如政府、社区和社会组织等。与此同时，儿童福利提供的方式和内容也十分单一，主要为补贴或者津贴，鲜有其他更加灵活丰富的形式，缺乏福利政策的多元性，难以满足儿童的实际需求。
　　三、困境儿童社会帮扶网络体系构建
　　针对目前上海闵行区困境儿童帮扶所存在的问题，本文以期建立多层次、网络化的困境儿童帮扶体系，加强社会力量在困境儿童帮扶工作中的参与度，构建创新型困境儿童保护的专业化、规范化、制度化与法治化发展路径。
　　（一）构建多方协同的支持网络
　　1.政府主导
　　国家及各级政府是主导，提供强制性支持。2016年6月颁布的《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》中第一次提出了“困境儿童”的概念，是指导困境儿童帮扶工作的纲领性政策。政府是组织困境儿童救助工作开展最有力的主体，应从法律层面着手真正地保障儿童权益，并向发展性保障政策转型，尽快颁布《儿童救助法》，明确救助的额数、方式与范围等。[3]
　　2.共青团牵头
　　共青团应调动其他社会力量积极参与到困境儿童的帮扶工作中。确保各项帮扶措施行之有效，完善困境儿童档案，实行动态管理。同时做好督察工作，保证帮扶措施落到实处，监督队伍深入到基层，及时发现各项政策具體贯彻执行过程中所出现的各种问题，保证各福利供给主体有效地为困境儿童的多元福利体系完善作出贡献。
　　3.专业机构为支撑
　　与政府相比，民间的专业福利机构不仅在救助方面的专业性更强，相对而言成本也更低。社会组织可以利用其专业知识和技术对困境儿童的情况进行分析，安排合适的救助方式，并且在未来要进一步加强人才支撑，形成专业的困境儿童保障队伍。包括引进从事心理学工作的专业人才，或者与高校的社会工作相关专业建立合作，把帮扶困境儿童机构作为高校的实习基地。
　　4.社区支持为依托
　　社区是困境儿童保障供给机制落地的重要场域，对困境儿童的思想、行为和人际交往具有最直接的影响作用。社区范围应为困境儿童提供服务的责任主体主要包括：居委会、困境儿童社区工作者、学校、家庭（家族）等。主要工作内容包括：收集与整理困境儿童信息、探索建立社区内困境儿童“1+1+N”帮扶模式、宣传儿童权利与儿童保护的理念、建立儿童服务工作站、建立自我监督机制等。
　　（二）完善困境儿童支持发展型政策
　　1.保障困境儿童基本生活需求
　　设立专门面向困境儿童家庭的专项资金，同时需要注重“预防”功能，补贴家庭养育孩子所付出的成本，让家庭满足儿童成长所需要的必要开支;改变原有的“一刀切”的方式，将家庭津贴转向“分类保障”的方式，尤其是对存在父母重病重残、吸毒服刑等情况的家庭。在未来，随着福利政策深入，还应逐步扩大家庭津贴的保障范围，增设税收减免等福利措施。 　　2.加大基本医疗财政投入
　　对于困境儿童家庭急需的医疗救助与康复支持服务，要制定相关的配套政策保证实现常态化的长期合作，保证其医疗救助与康复支持福利需求的可持续性。加大政府财政支持力度，增加残病儿童专项救助基金，将救治病种推进覆盖全科范围，健全重特大疾病的保障机制。另外，还应再适当提高困境儿童医疗的报销比例。
　　3.保证困境儿童享受义务教育
　　要对困境儿童进行分类教育精准支持，建立困境儿童教育安置体系。根据儿童的不同处境与困境，提供具有针对性的教育服务与保障。例如，对于具有接受义务教育能力但在学校、家庭往返路程上有不便之处的重度残疾适龄儿童，为其提供送教服务。同时也要注意促进普通教育与特殊教育的融合教育。[4]
　　4.为困境儿童提供全面司法保护机制
　　司法保护可以说是为保护未成年人权益设立的最后一道防线。目前上海高院所建立的法苑天平儿童基金，就是突破现有对未成年的司法保护框架，为涉案困境未成年人提供更加全面的保护。据媒体报道，法苑天平儿童基金成立以来，已救助涉案困境未成年人23人，共计49.7万元，已经起到了一定程度的保障效果。因此，加强上海未成年人司法救助基金的财政支持，并且进一步扩大涉案困境未成年人的救助范围显得十分重要。
　　（三）优化困境儿童社工支持流程机制
　　1.发现筛查机制
　　《操作規程》中制定了强制报告制度，明确了负有强制报告的主体和报告的对象，可以说在制度的保障上较之前已有了明显的发展。在发现机制上，通过设立未成年人保护专线的方式，在全市范围内设立未成年人保护热线电话，来受理未成年人权益保护相关的求助、投诉、建议和咨询。
　　2.接案介入机制
　　对被发现的困境儿童，委托社会组织进行评估，根据评估结果，进一步制定科学专业化的干预方案。尤其是对于父母处于服刑、重病重残等情况或者受到虐待的儿童，要加强对家庭的介入，进行紧急干预，定期跟踪随访。建立监护能力评估机制，由专业的社会机构对儿童家庭环境、监护人的监护能力进行评估，并覆盖对困境儿童帮扶的整个过程中，形成动态评估机制。[5]
　　3.精准帮扶机制
　　在整个对困境儿童进行帮扶的过程中应当根据困境儿童的致困成因和需求差异，制定困境等级评估标准，明确困境儿童的类型及其困境的等级，施行精准帮扶。在上海市开展标准化评估工作，制定统一量表或问卷，用来评估困境儿童现状及其所处的风险等级，其家庭（生活环境）发挥保障功能的能力和程度等。继而可以根据困境儿童的类型、风险等级提供不同层次、不同类别的保障，落实精确帮扶的要求。
　　4.结案跟踪机制
　　建立“解困”的长效机制。这就要求首先要引入信息化的管理机制，全面追踪困境儿童保护工作，把困境儿童的基本信息、评估情况和社会组织服务日志进行三位一体的记录和管理，并建立长效追踪机制。由社区来负责对困境儿童的动态管理档案做长期观察、回访。关注困境儿童在受帮扶后未来的成长和心理健康。
　　四、结语
　　单纯由任何一方福利供给主体来提供服务，都不能够满足困境儿童日益复杂多样的福利需求。而社会帮扶网络体系，恰好为我们提供了一个可以借鉴的理论模式：避免政府过度地提供福利，同时也可以避免福利依赖的产生，更好地发挥不同福利提供主体的作用，以丰富福利提供内容，优化福利传递方式，进而满足我国困境儿童各方面不同的福利需求。我们应该将社会帮扶网络体系嵌入到我国的福利结构中，基于社会帮扶网络体系的视角，积极完善我国困境儿童福利发展体系，构建一个稳定和谐的社会。
　　参考文献：
　　[1]杨苹.社会生态系统下困境儿童多重困境分析[D].南京大学，2018.
　　[2]王梦怡.身份与照顾：农村“双失”儿童的福利困境——基于南京市溧水区的调查[J].社会工作与管理，2018，18（4）.
　　[3]张柳清.困境儿童保护研究——以社会工作机构参与困境儿童保护为例[J].社会福利，2017（11）.
　　[4]方舒，陈晨.论我国儿童福利服务的社会工作介入模式——基于多地儿童福利院的实证分析[J].社会工作，2017（3）.
　　[5]李洪波.实现中的权利：困境儿童社会保障政策研究[J].求是学刊，2017，44（2）.                                责任编辑：赵慧敏
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