作业补贴与农户绿色生态农业技术采用行为研究

来源:用户上传      作者:毛慧　曹光乔

　　摘要 绿色生态农业技术是农业可持续发展的关键，中国提出建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，探索政府购买服务等作业补贴方式，促进绿色生态农业技术推广。但是“补给谁”“如何补”“补多少”等政策操作问题尚未很好解决。本文以农作物秸秆机械化还田技术作业补贴为例，基于江苏、山东、黑龙江三省622户农户2018年实地调查数据，综合评估了绿色生态农业技术作业补贴政策及补贴方式（即补贴种植户和补贴作业服务组织）对农户绿色生态农业技术采用行为的影响。结果表明：第一，作业补贴政策对农户是否采用绿色生态农业技术和采用时间均有显著正向影响，补贴发放给农户的地区，农户更倾向于采用绿色生态农业技术，且采用时间更早。第二，相对于无农机的农户而言，有农机的农户更倾向于采用生态农业技术，且采用时间更早。第三，农户受教育程度、家庭劳动力人數、是否规模户、技术培训对农户是否采用生态农业技术和采用时间有显著正向影响。第四，农户类型、是否加入农民专业合作社、家庭劳动力人数、技术培训对农户是否获得补贴有显著正向影响。据此，政府需要继续扩大绿色生态农业补贴的技术类型及实施区域，适当提高重点区域补贴额度，补贴对象应当向种植户倾斜;为农户提供技术指导服务，加强绿色生态农业技术培训，提升农户生态农业理念;根据不同规模种植户禀赋特征制定相应推广政策，让不同类型农户享受到绿色生态农业技术的益处;鼓励获得补贴的农机户或服务组织等积极提供生态农业技术作业服务，使其真正成为推动农户采用绿色生态农业技术的重要途径。
　　关键词 绿色生态农业技术;作业补贴;补贴方式;农户类型;秸秆还田
　　中图分类号 F320.1
　　文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2020）01-0049-08 DOI：10.12062/cpre.20190819
　　农业生态环境恶化是制约农业可持续发展的瓶颈，绿色生态型农业技术日益受到世界各国政府的高度重视[1-3]。绿色生态农业技术的应用，可以改善土壤结构、增加耕地肥力、改善农村生态环境[4-7]。中国政府实施了系列财政支持政策，推动绿色生态农业技术示范应用。2009年以来的中央“一号文件”要求提升耕地质量和土壤有机质含量、支持生态农业技术推广。2016年农业部和财政部联合出台《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度方案》，提出健全以绿色生态为导向的政策体系和激励机制，积极探索政府购买服务等作业补贴方式。秸秆机械化还田、农田深松整地和植保统防统治等绿色生态农业技术作业补贴逐步纳入中国农业补贴重要内容。大量研究分析了补贴政策对农户技术采用行为的影响，普遍认为政府支持政策在一定程度上对农户技术采用行为有正向促进作用[8-11]。但是有关补贴方式和农户类型的差异研究，却缺乏深入探讨。不同地区、不同农户绿色生态农业技术采用行为差异与是否有补贴政策、补贴方式、农户类型密切相关。因此，本文将从绿色生态农业技术作业补贴政策出发，以农作物秸秆机械化还田作业补贴为例，分析农户绿色生态农业技术采用行为差异。本文研究结论有助于理解绿色生态农业技术推广受阻原因，对政府优化补贴政策具有重要现实意义。
　　1 绿色生态农业技术作业补贴本质特征和补贴现状
　　1.1 绿色生态农业技术作业补贴本质特征
　　绿色生态农业技术具有外部性和公共品性质，农户采用该类技术获得的私人效益小于社会效益，政府通常作为购买方提供服务，实施购买服务[12-13]。政府购买服务在部分国家农业环境治理中广泛应用，按作业面积给予补贴，成为中国农业补贴新的重要内容。绿色生态农业技术的作业补贴重点是保护农业生态环境和提升耕地质量，属于WTO“绿箱”支持政策，相对于农机购置补贴具有一定优势。农机购置补贴属于农业生产投入品补贴，是WTO“黄箱”支持政策，支持水平受到一定约束限制[14]。中国2004年实施农机购置补贴，中央补贴资金从2004年的0.78亿元，增加到2018年的186亿元，累积补贴超过2 000亿元。农机购置补贴政策有效推动了中国农机化快速发展，提高了农业综合生产力[15]，但是补贴政策会导致部分原有同类农机户经营收入下降[16]，对农机作业服务市场存在“挤出效应”。并且购机补贴的存量增加效应，降低了农业机械使用效率[17]。因此，实施绿色生态农业技术作业补贴，积极推进多种形式的农机社会化服务，是解决当前存量农业装备利用效率不高的重要途径。
　　农业机械补贴由以往的农户购机补贴，拓展到农户采用机械化技术的作业补贴，由政府支持“买农机”过渡到“用农机”，两种补贴方式存在较大差异。小农户购买大型农机具，当年作业量难以达到作为农业服务工具（即靠为别人干活而赚钱）的作业标准。在某种意义上而言，农机购置补贴政策导致农机资源严重闲置，浪费财政补贴资金等问题。比如，农机户实施玉米秸秆机械化还田，可以获得相应的作业补贴，而不是沉没性农机购置补贴，激励农机户加强服务覆盖面，多提供作业服务，提高农机的综合使用效率，在一定程度上提高了农机补贴的有效性。并且，作业补贴对农户经营规模要求较低，中国家庭承包责任制形成的小规模且分散经营的现状，小农户可以通过购买农机服务的方式采用绿色生态农业技术[18]。
　　1.2 绿色生态农业技术作业补贴现状
　　从中国各省市区政策实践来看，作业补贴方式主要有如下两种：一是直接补贴种植户，按照“谁种地、补给谁”的原则，作业补贴直接发放给按作业标准实施生态农业技术作业的实际种植户。二是补贴农机服务组织或农机大户，按照“谁作业、补给谁”的原则，作业补贴直接补给提供作业服务的农机合作社、农机户、村级集体经济组织等，农机服务组织与农户签订作业合同，提供作业服务。补贴政策流程是农户与农机服务组织、农机户等自愿申请签订作业合同，按照技术标准实施作业，由第三方机构对作业面积、作业质量等进行核查，查验后将补贴发放给农户或农机服务组织[19]。同一区域内要求统一补贴对象（农机户与农机服务组织可归为一类补贴对象），同一作业地块同一季节不得重复补贴。 　　绿色生态农业技术作业补贴能改变农业生产要素相对价格，补贴政策实施后，绿色生态农业技术作业价格降低，有助于推动农户采用新技术。但是在政策实践中，农户绿色生态农业技术的采用率依然较低，补贴政策实施效果并不理想。如农作物秸秆机械化还田技术，可以显著增加有机碳和氮肥存量，从而提高作物生产力[20-22] 。Chen et al.[23]通過对小麦、玉米秸秆还田的长期试验发现秸秆还田可以明显改善土壤质量，并且可以提高作物产量。但是，绿色生态农业技术在中国推广率仍然较低[24]，如小麦-玉米两茬种植户中，小麦和玉米秸秆还田率分别仅为62.56%和20.85%，深耕深松技术采用率为22.27%[25]。据统计数据表明，2016年中国秸秆还田面积为4.80×107 hm2，仅占机收面积的52.33%。据环境卫星秸秆焚烧火点监测数据可知，从2017年1月01日—2017年12月31日，基于TERRA/MODIS（过境时间每日上午10：30左右）和AQUA/MODIS（过境时间每日下午13：30）卫星遥感数据，共监测到全国秸秆焚烧火点10 987个火点（不包括云覆盖下的火点信息），说明依然存在较多秸秆焚烧现象。
　　不同的补贴方式以及补贴对象，对农户激励效果有明显差异，对其绿色生态农业技术采用行为影响差异较大。在实践过程中，政府实施绿色生态技术作业补贴，效率是政策设计重点考察的指标之一[26]。也就是说，有效的绿色生态技术购买服务是否能够以较低成本实现预期目标，在所有可能的方案中效率最优[27]。因此，政策设计对象是农户、农机户或农业服务组织，政策主要目标是让农户享受补贴红利，推广绿色生态农业技术，从而改善农业生态环境。本文将以秸秆机械化还田技术为例，补贴政策对农户绿色生态农业技术采用情况有何影响？通过以上问题的研究，将回答生态农业技术作业补贴成效如何。
　　2 模型设定、数据来源与变量选择
　　2.1 数据来源
　　本文数据来自2018年1月在中国山东、江苏和黑龙江三省实地调查数据。在正式调查开展前，选择江苏省南京市展开一对一访谈形式的预调查，根据预调查结果完善问卷。在样本选择上，采取分层抽样法，根据经济发展水平、地域分布和作物特征，分别在山东、江苏、黑龙江三省开展正式调查。在每个省选择2个样本县，再在每个样本县随机选择4个样本乡镇，然后在每个样本乡镇选择30个样本农户。内容涉及2017年生态农业技术作业情况、农业生产以及家庭基本情况，共访谈问卷720份，剔除有效信息缺失及逻辑错误样本，本文所用有效样本个数为622户，样本有效率为86.39%，其中农机户（家庭拥有农机且提供农机作业服务的农户）277户。
　　2.2 模型设定与变量说明
　　本文研究目的是检验作业补贴政策是否对农户绿色生态农业技术采用行为产生了显著影响，鉴于被解释变量是否采用的二值虚拟变量属性，本文使用二元回归模型估计（Logit模型）。针对农户是否进行技术采用回归方程如下：
　　力越弱，采用先进农业技术能力不足）、受教育程度（受教育程度会影响农户接受、处理和加工信息的能力，影响获取信息的质量和数量，受教育程度高的农户接受环境知识
　　的能力越强，生态环保意识越高，也就越倾向于采用绿色生态农业技术[29]）、健康状况（秸秆还田需要投入一定体力劳动，健康状况越好的农户越有能力采用秸秆还田技术）、是否规模种植户（家庭经营规模越大，采用绿色生态农业技术带来的规模效益越大，露天焚烧秸秆的机会成本越高。小规模农户的耕地地块小，不利于机械操作，劳动强度大，还田成本较高，因此，经营规模越大的农户越倾向于采用生态农业技术[30-31]）、是否加入农民专业合作社（参与农民专业合作社的农户越容易获得技术信息知识，获得信贷支持的能力越强，越容易促进农户采用技术[32-33]）、家庭是否有村干部（绿色生态型农业技术需要政府部门推广，村干部具有带头作用，家庭成员若有村干部在一定程度上可以促进其采用绿色生态农业技术）、家庭劳动力人数（家庭劳动力人数反映家庭生产能力，劳动力人数越多的家庭，生产能力越强，在满足现有生产前提下，有富余劳动力投入其他生产，劳动力越多的家庭越倾向于采用绿色生态农业技术[34-35]、技术培训（农户参与技术培训次数越多，越容易掌握技术要点，更加了解技术优势，倾向于采用生态型农业技术[36]）等变量。
　　3 实证分析
　　3.1 农机作业补贴政策与农户技术采用行为分析
　　绿色生态农业技术作业补贴政策对农户采用行为影响的估计结果如表2中回归（1）～回归（2）和表3中回归（1）～回归（2）所示，回归结果的Word值统计量较大，并且都达到了1%的显著性水平，说明拟合程度较高。
　　从关键解释变量的估计结果来看，绿色生态农业技术作业补贴政策对农户是否采用技术和采用时间均有显著的正向影响，即实施作业补贴政策的地区，农户更倾向于采用绿色生态农业技术，且更早采用。原因在于：秸秆机械化还田技术属于绿色生态农业技术，生态效益显著，但经济效益周期较长并且效果不显著，绿色生态农业技术作业补贴可以弥补农户采用该技术的预期收益与额外成本的差值，降低了农户采用该技术的投入成本，进而提高农户技术采用积极性。
　　从绿色生态农业技术作业补贴方式回归结果来看，补贴方式的差异对农户采用行为的影响不同。补贴发放给种植户对农户是否采用生态农业技术和采用时间均有显著的正向影响。原因在于：补贴发放给种植户，符合“谁种地、补给谁”的规则，农户请农机户或农机服务组织提供作业服务，农户向农机户或农机服务组织支付作业费用，根据农户上报作业面积，政府将补贴款发放至农户银行一卡通。补贴在一定程度上直接降低了农户的作业成本，提升了农户采用绿色生态农业技术的积极性。但是，补贴实际种植户也存在一定不足之处，如农户地块分散，难以实现连片作业，降低了绿色生态农业技术作业效率。而补贴发放给提供作业服务的农机户或农机组织，符合“谁作业、补给谁”的规则，农机户或农机服务组织向农户收取部分差额费用，由政府核查后农机户或农机服务组织申请补贴。但是该补贴方式容易合谋套取补贴，如果核查不到位，作业补贴并不能降低绿色生态农业技术作业价格[37]。同时，农机户或农机服务组织更愿意给规模经营主体服务，并且很多服务组织自身也承包土地，在自有耕地上提供农机作业服务，并获得补贴。在这种情况下小农户无法选择获得补贴的农机手进行作业，也就无法享受补贴政策红利。此外，农户无须承担秸秆露天焚烧的成本，促使农户弃置或焚烧秸秆。但该补贴方式利于开展规模化作业服务，可以提高农机户的作业积极性，提高农机户的服务效率。农户类型对其是否采用绿色生态农业技术和采用时间也有显著的正向影响，即有农机的农户更倾向于采用生态农业技术，且采用时间更早。原因在于，有农机的农户无论是否提供农机服务，在自有耕地采用绿色生态农业技术更加便捷。 　　在现实中，以江苏省某县级市为例，该地为解决“年年禁烧秸秆，却是一堆办法不如一根火柴”带来的生态环境问题，当地农机部门围绕政策宣传、技术培训、机具推广、作业质量核查监管等工作，按照“小麦秸秆还田为主、适度推广水稻秸秆还田”的原则，制定第三方核查及绩效评价方案，大力推广秸秆机械化还田。从2008年开始秸秆机械化还田示范镇建设，60%按照面积补贴，40%按照其他费用补贴（宣传、秸秆还田机具补贴等），到2013年实施作业补贴，标准为10元/0.067 hm2。2014—2015年补贴标准为20元/0.067 hm2，补贴直接发放给实施秸秆还田作业的农机手或农机服务组织，农机服务组织向农户收费时需扣除补贴的20元/0.067 hm2。秸秆还田后由第三方核查机构进行核查，核查方式是按镇抽查。该补贴方式存在难以开展跨区作业、第三方核查存在准确率不高农户难以获益等问题。2016年开始补贴标准为20元/0.067 hm2，但补贴方式发生改变，补贴发放给实际种植户，由农户申报，村里实施第三方核查，截止到2018年1月，秸秆还田率达到80%以上（2018年1月访谈整理所得）。该市的成功经验表明，补贴发放给实际种植户的监管风险小，可使农户直接获益，相对于补贴发放给农机服务组织，种植户的种植面积确定，能更好地解决信息不对称问题，避免虚假申报情况发生。
　　从控制变量结果来看，农户受教育程度、家庭劳动力人数、是否规模种植户、技术培训对农户是否采用生态农业技术和采用时间有显著正向影响。即农户受教育程度越高越倾向于采用生态农业技术，且采用时间更早，受教育程度会影响农户的信息接受能力，进一步影响农户生态农业技术采用行为。家庭劳动力人数越多，越倾向于采用绿色生态农业技术，且采用时间更早。劳动力人数越多的家庭，说明家庭生产能力更强，而绿色生态农业技术需要投入一定劳动力。相对于小农户，规模种植户更倾向于采用绿色生态农业技术，且采用时间更早，不同经营规模农户的生产目标存在差异，小农户更注重当下收益，而规模户更注重长期收益，秸秆还田技术属于跨期受益技术，规模户更注重农业生产可持续性，并且规模户具有较强的信息接受能力，可能对绿色生态农业技术具有较深的认识，技术采用积极性也较高。技术培训次数越多的农户越倾向于采用秸秆还田技术，且采用时间更早，农户参与秸秆还田技术培训次数越多，更容易掌握技术要点，对技术优势越清楚，越容易培养农户的生态理性，进而影响农户技术采用行為，说明在农户受教育水平普遍不高的背景下，技术培训对技术扩散应用有重要意义。
　　3.2 农户能否获得绿色生态农业技术作业补贴分析
　　表2中回归（3）给出了农户是否获得补贴的估计结果，从回归结果来看，农户类型、是否参与农民专业合作社、家庭劳动力人数、技术培训对农户是否获得补贴有显著促进作用。即相对于无农机的农户，有农机的农户获得绿色生态农业技术作业补贴的概率越高，原因在于不管实施何种补贴方式，只要当地实施补贴政策，有农机的农户均可申请补贴，比无农机的农户获得补贴的概率更高。加入合作社的农户获得绿色生态农业技术作业补贴的概率越高，即加入合作社有利于获得绿色生态农业技术作业补贴，合作组织具有组织优势，更容易获得补贴资金，可能造成合作社对分散种植小农户或小规模服务农机户产生排挤效益，迫使小农机户入社。家庭劳动力人数越多的农户说明农业收入在其家庭收入比重越大，越倾向于申请补贴，获得补贴的概率越高。秸秆还田技术累计培训次数越多的农户，获得生态农业技术作业补贴的概率越高，原因在于技术培训次数越多，对秸秆还田政策越了解，越倾向于申请补贴。
　　4 研究结论与政策建议
　　绿色生态农业技术对农村生态环境保护和产品质量安全有重要意义，需要政府的资金扶持。本文从政府实施绿色生态农业技术作业补贴视角出发，以秸秆还田农机作业补贴为例，利用江苏、山东、黑龙江三省622户农户2017年实地调查数据，系统分析了绿色生态农业技术作业补贴政策效果。结果表明，第一，绿色生态农业技术作业补贴政策对农户是否采用技术和采用时间均有显著正向影响，而补贴方式的差异对农户技术采用行为影响不同。第二，农户类型对其是否采用绿色生态农业技术和采用时间均有显著的正向影响，相对于无农机的农户，家庭拥有农机的农户更倾向于采用绿色生态农业技术，且采用时间更早。第三，户主受教育程度、家庭劳动力人数、是否规模农户、技术培训对农户是否采用绿色生态农业技术和采用时间有显著正向影响。第四，农户类型、是否加入农民专业合作社、家庭劳动力人数、技术培训对农户是否获得补贴有显著正向影响。
　　本文的研究结果为促进农户采用绿色生态型农业技术提供微观基础和建议，在耕地质量退化和农业环境污染问题日益严重的背景下，政府应当大力推广农作物秸秆资源化利用、农业土壤改良等绿色生态农业技术。首先，绿色生态农业技术作业具有正的外部性，需要政府继续支持推广，扩大绿色生态农业补贴政策的技术类型和实施区域，并提高重点地区的补贴额度。为实现绿色生态农业技术作业补贴目标，补贴对象应当向种植户倾斜，从而解决农户难以获益的困境。其次，本文结果诠释了技术培训在绿色生态农业技术推广中的重要性，政府应当加强绿色生态农业技术教育培训，多途径多形式提高农户受教育水平，通过农村教育、技术培训与示范等方式，为农户提供技术指导服务，提升农户生态农业理念。再次，本文结果表明规模种植户更倾向于采用绿色生态农业技术，政府应当鼓励土地向专业种植大户等新型农业经营主体集中连片种植，通过适度规模经营获得机械化作业规模效益和作业补贴，促进绿色生态农业技术推广应用。根据不同规模种植户的禀赋特征制定相应推广政策，让不同类型农户获得绿色生态农业技术的益处。最后，鼓励农机户或农机服务组织等，为农户提供更多绿色机械化技术作业服务，充分发挥技术辐射和规模化作业优势，使其真正成为推动小农户采用绿色生态农业技术的重要途径。
　　（编辑：王爱萍） 　　参考文献：
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