环境信息公开评价的污染减排效应
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作者:刘满凤 陈梁
摘要 政府环境信息公开评价是生态环境建设的重要探索，是强化城市污染减排的关键。鉴于此，作者利用中国2008年开始在113个城市实施的环境信息公开评价制度这一准自然实验，基于2004—2017年中国278个地级市的面板数据，在分析环境信息公开制度实施的背景及其影响城市环境的理论机制基础上，采用双重差分法检验了政府环境信息公开评价对城市污染排放的影响。研究发现：环境信息公开评价制度具有显著的污染减排作用，能使工业SO2和工业废水排放总量分别降低约13.32%和11.13%，此污染减排效应在平行趋势检验、安慰剂检验及政策干扰排除等一系列稳健性检验中依然成立。进一步分析表明：环境信息公开评价会增加当地人大和政协有关环境问题提案数、社会公众环保问题来信数量以及环境行政处罚案件数;通过提高政府环境执法力度和公众环保参与度两条途径促进了城市污染减排;环境信息公开评价的污染减排效应受到城市资源禀赋及各地规制强度的异质性影响，相比于资源型城市，非资源型城市的环境信息公开评价具有更显著的污染减排作用，地区环境规制与环境信息公开评价之间起到了协同作用，在环境规制强度高的地区，环境信息公开评价能有效地降低城市污染排放。因此，各地政府和企业应进一步明确环境信息公开的主体、内容和形式，同时推进环境信息发布平台建设，优化环境管制工具组合，加大环境信息公开评价宣传力度。
关键词 环境信息公开评价;双重差分;污染减排;环境行政处罚;公众环保参与
中图分类号 F205;X196
文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2020）10-0053-11 DOI：10.12062/cpre.20200635
中国经济实现了四十年的持续高速增长，与之伴随的环境污染问题日益突出。为了树立全社会绿色发展的理念和建设美丽中国，污染防治在党的十九大报告中已被列为决胜全面建成小康社会面临的三大攻坚战之一。生态环境部发布的全国338个城市《2018年中国生态环境状况公报》显示，大气污染和水污染问题十分严重，空气质量达标的城市仅占35.8%，有近102个城市出现酸雨，高达86.2%的国家级地下水水质监测点出现污染超标问题。环境污染带来的一系列环境与发展问题，不仅给人们的生活带来了困扰，而且给公众的健康造成了严重的威胁。据《2010年全球疾病负担评估》报告显示，1990—2010年间，中国由大气污染导致的疾病给居民的医疗负担增长了33%。因此，如何有效发挥环境规制效用提高污染治理效率，改善居民生活环境和提升社会总体福利水平，不仅是社会公众时刻关心的问题，也是地方政府重新审视现有环境治理体系，努力实现制度和政策上的创新与协同，打赢污染防治攻坚战亟待解决的问题。
回顾中国的环境治理历程，早期以实施强制性的环境法律法规为主，包括《大气污染防治法》《设立酸雨控制区和SO2污染控制区的意见》以及《环境空气质量标准》等，近年来以排污权交易为代表的市场机制在污染减排中的作用逐渐显现。尽管这些管制措施在一定程度上能够降低地区污染水平，但中国的环境污染并未得到根本扭转，现有的治理成效也多表现为环境的临时性改善[1]。伴随着互联网的快速发展，中国传统环境管制政策在现实应用中的局限性逐步凸显，在此背景下，以互联网为平台的新型信息公开措施则应运而生。2008年5月1日起中国正式实施了《环境信息公开办法（试行）》，该办法的实施为规范和落实政府环保部门及相关企业披露本地区或企业的环境信息提供了法律法规的依据，推动社会公众共同参与和监督环境治理，有效改善生态环境质量。但现实情况是，中国环境信息公开制度在实施初期存在公开主体有限、公开与不公开界限模糊等问题，一些地区以涉及企业的“商业秘密”为由对相关环境信息不予公开[2]。公众环境研究中心联合美国自然资源保护委员会以《环境信息公开办法（试行）》政策文件作为“蓝本”，发布了2008—2017年中国113个重点城市的环境信息公开评价年度报告，这是对《环境信息公开办法（试行）》在重点城市实施情况的全面检查。那么，此项评价是否能督促政府和企业更好地实施环境信息公开制度，有效促进城市污染减排？这是一个值得探讨的问题。基于此，本文尝试对环境信息公开评价与污染减排的因果关系进行识别，由于环境信息公开程度本身难以度量，以及自身存在的内生性问题，如何准确捕捉与识别环境信息公开评价对环境污染的影响是本文首要解决的问题。2008年中国开始在113个城市实施的环境信息公开评价制度恰好为二者间的因果识别提供了一次外生冲击，而作者利用环境信息公开评价制度设立这一事实，试图通过构造一次“准自然实验”，在双重差分法的基础上检验环境信息公开评价与污染减排之间的因果推断。本研究不仅从城市层面揭示了环境信息公开评价对污染减排的作用效果，也为今后环境信息公开制度的完善与发展提供经验证据和理论支持。
1 文献综述
1.1 環境规制与污染减排
加强环境规制建设是有效促进工业污染减排的重要途径，根据环境规制的主体不同，可以将环境规制分为三类：命令控制型、市场激励型和公众参与型环境规制[3]。命令控制型环境规制是以政府为主导的，具有强制性;市场激励型环境规制是通过市场这只“无形的手”，借助市场信号引导企业将污染治理成本内化，激励企业技术创新而竞相减排;公众参与型环境规制则是公众、媒体以及社会团体等通过多渠道向政府和企业施加压力，使得企业迫于社会舆论压力而不得不降低污染排放[4]。李永友和沈坤荣[5]认为我国实施的环境政策对减少污染排放起到了显著效果，但这种效果主要是通过污染收费制度实现的，减排补贴和环保贷款制度对污染减排的作用效果不明显。王梓慕等[6]研究发现，环境政策工具中，行政化和市场化政策工具对工业废气减排存在正向积极影响，而公众参与型环境规制作用有限。陈诗一[7]从环境税改革角度探讨了工业减排的效果，认为征收碳税对促进碳强度减排的作用明显，中国目前在短期内可执行无差别碳税政策，但在长期应该因行业不同执行差异化的碳税政策，这样才有利于2020年实现国家承诺的40%—45%的碳强度减排指标。 为了治理大气污染，环保部门正不断建立以环境行政处罚为代表的规制制度，并配合城市私家车单双号限行等行政干预措施[8]。郭俊杰等[9]基于排污费征收标准的改革，发现这一制度加强了企业末端治理和前端防控，具有显著的减排效果，近年来中央政府对环保问题巡视督查也能促进污染减排[10]。沈坤荣和金刚[11]发现各地政府正在陆续推行的“河长制”出现治标不治本，并不能有效降低河流内的深度污染。此外，法治是有效治理污染的重要基础与保障，并且会影响到其他制度作用的发挥，李树和陈刚[12]认为2000年《大气污染防治法》的修订这一自然实验不仅改善了大气环境，更显著提升了中国工业行业全要素生产率，各地区在人民法院试点推广设立环保法庭这一重要举措改善了地区环境污染纠纷司法水平和提高了公众环保参与度，有效降低了城市工业污染物的排放水平[13]。
近年来，中国实施的以排污权交易为代表的市场型规制在地区污染防治中已经发挥越来越重要的作用，涂正革和谌仁俊[14]认为2002年中国对SO2排污权交易试点政策的初步探索，在一定程度上提高了SO2排污权配置效率，但未能产生波特效应。2007年中央政府正式实施的二氧化硫排污权交易试点政策有效降低了工业二氧化硫的排放量，实现了“增效”和“减污”的双赢，同时2013年推行的碳排放权交易试点对地区碳减排具有显著且持续的推动作用[15-16]。此外，社会公众对环保的呼声越来越高，社会公众及其他团体组织对环境污染的监督本质上是一种参与环保的行为。Liao[17]基于公众诉求的视角分析了中国绿色投资的决定因素，发现社会公众对环保的诉求显著增加了中国在治理环境领域的绿色投资。公众对环保的诉求能够推动地方政府更加注重环境治理，通过自下而上的途径有效地督促地方政府改善城市的环境质量[18-19]。
1.2 环境信息公开的相关研究
进入20世纪90年代，一些发达国家为了治理污染，开始将环境信息公开制度运用于环境治理。虽然中国环境信息公开政策制度体系逐步完善，但和欧盟、美国等发达国家相比，中国环境信息公开依然处于初级水平，其原因主要在于公众缺乏环保权利意识及政府和企业在环境信息公开方面打折扣[20]。
一方面，部分学者发现政府环境信息公开过程中存在法理问题、管理和技术问题及制度完善问题[21-24]。严厚福[25]认为，中国政府在环境信息公开这一问题上取得了一定成效，但总体上仍处于较低的水平，因为社会公众与政府在环境管理方面存在严重信息不对称。在构建多元共治的生态文明治理体系时应发挥政府主导作用，从绿色供应链管理、环境信息透明度及创新三个方面予以考虑[26]。另一方面，由于地方政府追求经济赶超目标，在环境信息公开过程中存在政府与关联企业合谋的情况。郭红彩和姚圣[27]基于政企关联视角，发现当政企关联强度超过一定的临界值时，地方政府往往在环境信息公开方面倾向于对关联企业进行“包庇”，若引入第三方监管，能够降低政府和关联企业合谋的倾向，提高政府实施的环境规制效率[28]。杨万平和趙金凯[29]利用污染源监管信息公开指数（PITI）得分来度量地区环境信息公开水平，通过构建面板模型检验了政府环境信息公开能够改善生态环境质量。在国际投资领域，环境信息披露显著阻碍了地区整体FDI的流入，促进了清洁型FDI的引入，有利于外资结构的生态转型与优化[30]。
以上文献回顾说明，学者们对于环境规制的污染减排作用和环境信息公开进行了深入系统的研究，为本研究提供了很好的基础和参考，但我们也注意到：①大多数文献主要研究传统的法律法规、市场机制及社会公众等主体实施的环境管制政策在污染减排方面取得的成效，而有关评估环境信息公开评价在治理环境方面效果的文献则相对较少。②少数文献以PITI指数检验了政府环境信息公开能够改善环境质量，但信息这一元素本身具有潜在的内生性影响，难以识别其产生的净效应。基于此，本文以2008年开始由公众环境研究中心和美国自然资源保护委员会联合发布中国113个城市的环境信息公开评价报告作为一次“准自然实验”，使用双重差分法进行因果识别并检验此项环境信息公开评价的污染减排作用。首先利用环境信息公开评价这一来自中国地方的证据作为一次“准自然实验”，准确识别并估计环境信息公开评价与污染减排之间的因果效应，从而在一定程度上避免了“信息”元素难以衡量及其本身存在的内生性问题;其次，在对环境信息公开评价的污染减排效应进行系统估计的基础上，深入探究其作用机制并进行异质性分析，为提升环境信息公开评价对城市环境污染减排的效用提供经验证据。
2 政策背景与研究假说
2.1 政策背景
为了解决环境污染这一制约经济和社会可持续发展的重大难题，中国政府自20世纪末以来制定了一系列环境管制政策，并取得了初步成效[31]。其中，环境信息公开制度经过几十年的探索，从无到有并逐步完善。1989年中国第一部《环境保护法》中规定了各级地方政府应定期发布本地区的环境状况公报，虽然给环境信息公开提供了法律依据，但其仅有总则性的规定，并没有对责任主体、公开内容等具体事项说明。为了明确环境信息公开的内容与具体形式，进入21世纪之后，中国环境信息公开相关政策开始纷纷出台，且真正实现了制度的系统性建立。2003年颁布的《关于企业环境信息公开的公告》中对相关企业公开环境信息的具体内容及形式做出了规定，企业开始被纳为信息公开的主体。直到2008年5月1日，《环境信息公开办法（试行）》这一部环境信息法律法规正式实施，给政府和相关企业披露环境信息的行为与要求提供了准则。
在立法和政策制定取得进展的同时，如何以可量化的方法评估执行的情况，已成为推进中国环境信息公开实践的关键问题。为了较客观地了解各地政府部门对环境信息公开相关法规的执行情况，评估环境信息公开是否能够满足公众、企业、政府和其他利益相关方的信息需求和公众参与环境治理实践的需要，2008年由公众环境研究中心牵头，联合美国自然资源保护委员会并借鉴国际经验进行合作研究，构建了系统评价环境信息公开程度的综合指标——污染源监管信息公开指数（PITI），首次对中国城市的环境信息公开程度进行评价，已连续10年发布了2008—2017年中国113个城市的年度评价报告，该报告涵盖了广州、哈尔滨、长沙、济南、成都、石家庄、乌鲁木齐等城市，广泛分布于东、中、西部地区。该公开指数具体分别对“污染源日常不达标记录信息公示”“排污收费相关信息”“清洁生产审核”“企业环境行为整体评价”“污染源集中整治”“地方环保部门对环保问题信访、社会公众投诉案件及其处理结果的公示”“建设项目环境影响评价文件受理情况及环保验收结果信息”及“依申请公开情况”等8个二级指标的系统性、及时性、完整性和用户友好性进行定量和定性分析，对每座城市的环境信息公开状况进行了评价，并给出了以上8个二级指标各项得分和城市PITI得分总体排名。 2.2 研究假说
长期以来，由于环境信息公开制度建立相对滞后，在中国的环境污染案件处理中，政府的行政处罚一直占据着主要角色。而在地方政府经济竞争的背景下，作为管理环境的环保部门独立性缺失严重[32]。地方环保部门独立性的缺失对环境治理的直接影响体现在：环保部门在进行环境管制和行政处罚时会受到地方官员晋升、经济绩效等因素的制约，导致地方政府在环境管制中采取策略性互动，并可能会与当地关联的污染企业进行合谋，出现环境处罚非完全执行的普遍现象，降低了环境污染治理效力[33-34]。对地方政府在环境信息公开方面的执行情况进行的此项评价中，其中一项重要的指标是各城市污染源日常不达标记录信息公开情况，例如对污染企业的环境行政处罚公示，环境执法公报等。通过对当地污染企业行政处罚与执法情况披露程度进行评价，使得当地环保部门迫于社会压力，不得不按照相关法规对污染企业进行处罚，能够推动政府环境执法力度提升，削弱地方政府与关联企业之间的合谋。因此，本文提出有待检验的第一个假说：
假说1：环境信息公开评价有助于提高政府环境执法力度，降低污染物排放。
梁平汉和高楠[35]认为虽然地方政府官员在面临晋升激励和经济增长竞争时会减弱环境治理力度，但社会公众的环境诉求与监督可以在一定程度上影响政府行为，提高污染治理效率。而政府在处理环境污染纠纷事件时，公众的呼声并未得到满足，社会公众参与环保监督的行为受到参与途径和维权预期的影响[36]。此项环境信息公开评价中，另一项重要的指标是地方环保部门对环保问题信访、社会公众投诉案件及其处理结果的公示，通过对当地环境问题信访及公众投诉的处理结果公示进行评价，能够提升社会公众参与环境问题监督与环境治理的积极性，从而形成政府环境行政执法与公众环保参与的良性互动。综上所述，提出本文的第二个假说：
假说2：环境信息公开评价有助于提高社会公众环保参与度，促进城市污染减排。
3 研究设计
3.1 基准模型设定
为了检验环境信息公开评价的污染减排效应，作者以2008年开始连续10年公布的中国113个地级及以上城市的PITI指数作为一次“准自然实验”，利用双重差分法识别并评估其效应。由于从2013年开始纳入环境信息公开评价的城市数量增加至120个，为了降低由于样本选取带来的回归结果偏误，在样本期内将增加的7个城市予以剔除，因此作者只选取中国278个地级市作为研究样本，将纳入环境信息公开评价的113个城市作为处理组，其余165个城市作为对照组。模型设定如下：lnpollutit=α0+α1treati×其中，lnpollutit表示各城市的污染排放情況，分别用城市工业SO2排放总量和工业废水排放总量表示，并取其自然对数;treati表示第i个城市是否纳入环境信息公开评价，处理组取值为1，反之为0;timet是时间虚拟变量，在2008年之前取值为0，否则取值为1;系数α1即本文所关注的环境信息公开评价的污染减排效应;X表示控制影响城市环境污染的其他变量;μi和γt分别表示城市和时间固定效应。
3.2 变量选取
被解释变量：在众多污染排放物中，废气、废水和固体废弃物是各地污染物的主要来源，由于城市层面的固体废弃物排放数据缺乏，作者选取城市工业SO2和工业废水排放总量来度量城市环境污染状况。
核心解释变量：2008年及之后该城市是否纳入了环境信息公开评价。若该城市在2008年及之后纳入环境信息公开评价名单，则该变量treati×timet取值为1，否则为0。
控制变量：以人均实际GDP（lngdp）来反映城市经济发展水平;使用城市实际利用外资总额（lnfdi）度量外商投资水平;以固定资产投资总额占GDP的比重（invest）衡量投资规模;以年末总人口数与城市面积之间的比值（lnpopden）度量人口密度;以非农业人口数的比例（urban）衡量城镇化水平;以第二产业产值占GDP的比重（secind）度量产业结构;以地区经济增长水平（growth）来衡量经济波动。表1为各变量的均值在制度实施前后的比较。
3.3 数据说明
由于从2013年开始纳入环境信息公开评价的城市数量增加至120个，为了减少由于样本选择而造成回归结果的偏误，在样本期内将新增加的7个城市予以剔除，故本文以2004—2017年中国278个地级市为研究对象。各地级及以上城市PM2.5浓度数据来源于哥伦比亚大学发布的全球年度PM2.5卫星栅格数据，作者首先利用地理信息系统将每个栅格定位到其空间位置所在的城市上，然后将落在每个城市内的所有栅格数据进行平均，即可得到各个城市在不同年份的PM2.5浓度平均水平。其余原始数据主要来源于《中国城市统计年鉴》《中国环境统计年鉴》和《中国统计年鉴》。为了排除其他因素的干扰，对部分数据做如下处理：为了消除价格因素的影响，作者在计算各城市生产总值时，根据GDP 平减指数将其核算为2004年的实际价格，得到各城市实际GDP水平;考虑到年鉴中城市实际利用外资总额数据以美元计价，本文以美元与人民币之间的平均汇率换算成以人民币计价。同时，为了减少由于极端值给回归结果带来的影响，本文对样本内的变量数据进行前后1%截尾处理。
4 实证检验与结果分析
4.1 环境信息公开评价对城市环境的影响
在过去几十年中，世界各国开始将环境信息公开制度看作污染治理的关键工具，中国环境信息公开的执行状况如何？其在环境治理方面是否有效？此次环境信息公开评价为本文的研究提供了一个“准自然实验”，同时减少信息本身所产生的内生性对实证结果的影响。因此，本文利用DID方法评估环境信息公开评价对城市环境污染的影响，对模型（1）进行估计，其回归结果如下表2中（1）～（4）列所示。 从以上回归结果可以看出，无论是否加入控制变量，环境信息公开评价对城市工业二氧化硫和工业废水排放均为显著的负向影响，说明环境信息公开评价降低了城市工业污染排放，有效治理了城市环境污染。其中，此项环境信息公开执行状况评价显著减少了约13.32%的工业二氧化硫排放量和约11.13%的工业废水排放量。另外，本文控制了城市人均实际GDP及其平方项来检验环境库兹涅茨效应在城市层面是否成立，还控制了实际利用外资水平来检验“污染天堂假说”是否成立。一系列控制变量的实证结果表明，在中国地级市层面，环境库兹涅茨效应和“污染天堂”假说并不成立。经济增长波动会加剧工业二氧化硫排放量，而人口密度会显著减少工业SO2的排放量。
在分析地区环境污染水平时，污染物排放总量不仅与地区污染治理和排放水平相关，同时也受地区人口规模和经济规模等因素的影响。虽然本文运用双重差分方法，已经考虑了处理组与控制组地区在环境信息公开评价前后排污总量的系统差异，但为了进一步检验环境信息公开评价的污染减排效应是否稳健，在对工业二氧化硫和工业废水排放总量进行回归的同时，借鉴石大千等[37]的做法，将人均污染物排放量作为被解释变量，从排污效率角度进一步考察该制度对地区污染排放的直接影响。结果如上表2第（5）和（6）列所示，即使加入了控制变量及考虑了地区和时间固定效应后，环境信息公开评价仍然能够有效降低人均工业二氧化硫和人均工业废水排放水平。此外，为了减少由于变量选取带来的误差，本文进一步选取各地级市PM2.5的浓度来衡量城市污染水平，这一指标能够综合反映一个城市的空气污染状况，回归结果如上表2第（7）列所示，可以发现环境信息公开评价能够显著降低城市PM2.5的浓度，改善城市空气质量，以上结果表明结论依然稳健。
4.2 假设检验
双重差分法评估结果的合理性建立在一系列的假设基础之上。为了确保实证结果的可信度和稳定性，本文接下来对重要的识别假设进行一系列稳健性检验。
（1）平行趋势检验。双重差分法有效性的重要前提是平行趋势假设，为了进一步检验该制度实施之前的平行趋势以及观测该评价制度是否存在时滞效应。本文借鉴Li 等[38]的做法，采用事件分析法研究实施环境信息公开评价制度的动态效应，即将式（1）中的treatt×timet换成表示制度实施前后若干年的哑变量，其他变量不变，估计方程如下：
其中，T0是环境信息公开评价制度开始实施当年年份的哑变量，k<0表示环境信息公开评价制度推行前k年，k>0表示环境信息公开评价制度推行后k年。下图1中汇报了估计参数{α-3，α-2，α-1，α0，…，α7，α8，α9}的大小及对应的95%置信区间，并且图1汇报了被解释变量分别为lnso2和lnwater时环境信息公开评价对污染减排的动态影响。从图1中可以看出，制度实施之前系数估计值在95%的置信区间内基本都不显著，以上动态效应回归结果验证了平行趋势假设。
（2）安慰剂检验。不同的城市之间存在较大的差异，虽然前文的识别中通过加入城市固定效应控制了所有不随时间变化而变化的城市特征对于城市环境的影响，但部分特征可能随着时间变化存在不同的影响，从而影响识别假设所得到的估计结果。为了进一步检验本文的估计结果是否由地区和年份层面不可观测的因素驱动，本文通过随机分配纳入环境信息公开评价的城市进行安慰剂检验[29]。具体的做法是从278个城市中随机抽取113个城市作为处理组，假设这113个城市实施了环境信息公开评价制度，其余城市均作为对照组，同時使用表2中第（2）和（4）列的回归结果作为基准结果。随机抽样确保本文构建的核心解释变量treati×timet对工业污染排放没有影响。为了提高安慰剂检验的可识别能力，本文将这个随机过程重复了500次，图2中报告了被解释变量分别为工业SO2和工业废水时treati×timet估计系数的概率密度分布图。从绘制500个系数估计值的概率密度分布中可以发现，随机分配之后核心解释变量treati×timet的系数估计值集中分布在零附近，而被解释变量为工业SO2和工业废水时的基准估计结果分别为-0.143和-0.118。换言之，这说明了随机选择环境信息公开评价制度实施试验区并不会产生显著的污染减排效应。以上结果表明，环境信息公开评价的污染减排效应并未受到不可观测变量的严重干扰。
（3）政策干扰的排除。尽管以上检验对DID识别估计结果的可靠性作了进一步的保障，但由于现实社会的复杂性，任何政策制度的实施不可避免地会受到其他政策或历史冲击的影响，尤其中国近年来实施过一系列环境管制政策。因此，本文在该部分将排除其他重要环境政策对估计结果的干扰。具体包括：①2007年中央政府正式启动了二氧化硫排污权有偿使用和交易试点政策，先后批复了11个地区进行市场型交易机制试点，考虑到该政策作为以市场为基础的重要管制政策，可能影响各辖区内城市工业污染排放，故在回归中将以上地区的所属城市全部予以剔除;②2011年11月开始实施的碳排放权交易试点政策也可能会影响本文的评估结果，故也将其试点地区所属城市予以剔除。如表3所示，排除其他环境政策干扰之后，本文所得结果依旧显著，间接说明了上述结果的可靠性。
（4）增加额外协变量。当城市环境的影响因素及其时间变动趋势在处理组和控制组之间存在差异时，会导致地区环境状况的变动趋势也出现差异。为了进一步有效控制地区及时间层面的因素，本文借鉴现有文献的做法[38]，在基准模型的基础上分别加入控制变量与年份虚拟变量的交互项、控制变量与时间趋势的交互项。回归结果见上表3第（5）～（8）列，可以发现，在分别纳入了控制变量与年份虚拟变量、时间趋势交互项之后，环境信息公开评价对城市环境污染的减排效应仍然显著，只是显著性水平所有下降，但进一步使得DID的估计结果更让人信服，结果依然稳健。4.3 影响机制分析 从以上估计结果可以看出，上一节的实证分析中已经验证了环境信息公开评价能够显著降低城市污染水平，但该制度影响城市环境的中间机制和传导过程是什么呢？正如前文第三部分中研究假说所述，环境信息公开评价可能通过提高政府环境行政处罚执法力度和社会公众环保参与的积极性来促进城市污染减排，是否通过这些措施改善了城市环境质量？
为了验证前文研究假说部分所述的影响机制是否成立，受地级市层面数据的限制，本文选取的环境行政处罚案件数、环保问题来信总数及每年人大和政协有关环境问题提案的总数等指标均来自《中国环境年鉴》的省级指标。一方面，当地的环境行政处罚案件数从一定程度上反映了政府在环境污染方面的执法力度，因此本文选取环境行政处罚案件数来度量当地政府环境执法力度;另一方面，与环境问题相关的来信数量体现了社会公众参与环境监督的直接性指标，各地公众均可以通过信件向当地环保机构反映环境问题，来信数量越多说明当地公众环保参与程度越高，而人大和政协提案则反映了当地具有一定社会影响力的公民，利用每年人大和政协会议期间的参政议政提案机会关注环境问题，相比于环境信访其影响力更大，所以本文选取环保问题来信总数及每年人大和政协有关环境问题提案总数来衡量社会公众环保参与度。如何获取地级市层面的数据？城市环境污染治理水平和环境污染状况直接相关，且地区环境污染水平与其工业产值具有直接关系。因此，本文借鉴戴魁早[39]推算各省份出口技术复杂度的方法，以地级市工业产值占本省工业总产值的比例作为权重，分别乘以上述三个机制变量，得到了地级市层面的环境行政处罚案件数、环保问题来信总数及每年两会中人大和政协有关环境问题的提案总数等变量指标。其机制分析结果见下表4，在回归中控制了地级市年末总人口数、人均实际GDP及以每年在校大学生数量占年末总人口数的比例来表示的城市人力资本水平等影响机制变量的重要因素。从以上机制检验结果可以看出，环境信息公开评价制度能够显著提升地方政府的环境污染行政处罚执行力度和社会公众关注及监督环保问题的积极性，通过提高政府环境执法力度和社会公众环保参与度促进城市污染减排，形成政府环境行政执法与公众环保参与的良性互动。
4.4 异质性分析
从以上所有的回归结果来看，尽管本文已经检验了环境信息公开评价制度的有效性，即环境信息公开评价显著降低了城市环境污染水平。那么该作用是否会随着地区环境规制强度和城市特征的不同而存在差异？对于该问题的进一步分析有助于深入理解环境信息公开评价制度的作用机制和效果。为此，本文分别从地区环境规制强度和城市特征两方面对环境信息公开评价影响城市环境的异质性进行讨论，试图进一步分析环境信息公开评价产生污染减排效应的异质性作用，具体做法如下：
（1）环境规制强度。本文根据首次发布的2008年度环境信息评价报告中各城市PITI指数的得分将处理组内的城市分为强环境规制及弱环境规制样本，借此来考察不同规制强度下环境信息公开评价对城市环境污染的影响。具体估计结果如下表5中第（1）～（4）列所示，其结果表明在环境规制强度更高的城市，其实施的环境信息公开评价所产生的污染减排效应更强，这从侧面反映了政府在环境治理方面需要利用多种管制手段来解决环境污染问题，提高环境治理效率。
（2）城市特征。此外，纳入环境信息公开评价的城市部分为资源型城市，这些城市的典型特征是资源禀赋高，尤其是矿产、森林等自然资源。随着资源开发的不断推进，中国一大批资源型城市在20世纪80年代开始面临发展瓶颈，由于这些城市早期过度开发矿产等资源，使得当地的环境付出了难以修复的代价。本文参考2013年12月3日国务院公布的《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，根据各城市的资源禀赋，将本文选取的278个城市划分为108个资源型和170个非资源型城市。其回归结果见下表5第（5）～（8）列，发现环境信息公开评价的污染减排效应仅在非资源型城市能够发挥明显的作用，而在资源型城市中并没有显著改善城市环境质量。大多数资源型城市具有较高的资源禀赋，高度依赖化石、矿产等资源的开采和加工，但是该产业具有典型的高污染、高耗能特征，给当地的环境造成了严重的污染，并且在短时间内难以摆脱发展过程中对资源的过度依赖，仅仅通过给环保部门施压公开当地环境信息，并对其公开程度进行评价难以有效治理污染。
5 结论与政策建议
本文选取2004—2017年中国278个城市为研究对象，利用双重差分法估计了政府环境信息公开评价对城市环境的影响。研究發现，环境信息公开状况评价显著促进了城市污染减排，降低了工业二氧化硫和工业废水排放总量及其人均排放量，这一结论在进行了安慰剂、政策干扰
括号内为聚类在城市层面的稳健标准误。排除等一系列稳健性检验之后依然成立。进一步的机制分析表明，政府环境信息公开评价通过提高政府环境行政处罚力度和社会公众环保参与度间接促进了城市污染减排，形成政府与社会公众之间的良性互动。从异质性研究中可以发现，环境信息公开评价的污染减排效应受到规制强度及城市资源禀赋的影响，相比于规制强度低和资源型城市，那些环境规制强度高及非资源型城市的环境信息公开评价更具有显著的污染减排效应。
本文的研究结论对于促进全面全方位实施《环境信息公开办法（试行）》具有重要的指导意义，基于此提出以下政策建议：①健全政府和企业环境信息公开的法规体系，明确相关信息公开的主体及内容。基于现有的环境信息公开法规体系，通过不断完善立法和政策制定，建立重点监控企业名单，将重点排污企业的环境信息公开成为常态化，加大对环境污染责任主体的行政处罚力度。同时借鉴相关国际经验，健全信息披露机制，扩大环境信息公开评价覆盖的城市范围，推动建立以有毒有害污染物排放转移登记（PRTR）为核心的、包含本地污染物和温室气体排放数据的企业强制环境信息披露制度。②加强环境信息发布平台建设，拓宽社会公众和环保组织参与环境监督的渠道。利用“互联网+”时代的优势，着力构建社会公众与各级政府环保部门的良性互动机制。加大政府在环境污染事件中的行政处罚力度与执法效率，充分调动公众环境参与的积极性，从而形成政府环境行政执法与公众环保参与的良性互动，提升环境治理效率。以新一轮政府“放管服”改革为契机，充分运用大数据和移动互联网的便利，鼓励社会公众和其他组织曝光企业的污染行为，积极参与自身周边环境状况评价，高效收集公众意见与反馈。③优化环境管制工具组合，提高城市环境治理效率。在现有纳入环境信息公开评价体系的城市中，结合已经出台的相关环境管制政策，充分调动政府、市场、企业及社会公众等多主体参与环境治理的积极性，构建多主体共同参与的环境治理体系，特别是要发挥市场型环境规制的激励导向作用和公众参与型环境规制的监督作用，提升城市污染治理效率。在一些资源禀赋较高尤其是矿产资源丰富的城市，需要积极引导其转变发展方式，朝着产业结构不断优化升级的方向发展，突破“资源诅咒”瓶颈，增强低碳可持续发展理念，摆脱先污染后治理的老路。④加大环境信息公开评价宣传力度。借助互联时代的各种平台、媒体宣传环境信息公开的重要性、公开内容和公开范围，维护公民、法人和其他组织获取环境信息的权益，推动公众广泛参与环境保护、环境监督、环境治理活动。加强公众与政府、企业之间沟通，使各方在知情、参与的互动过程中形成共识，以消除误解，增进理解，形成合力。引导地方政府和企业自觉、定期、合理合规合法地公开环境信息，并正确利用公开的环境信息，引导地方政府招商引资，调整产业结构，促进经济转型发展。 参考文献
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