浅析我国低空开放对空域管制的影响和对策

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　　【摘 要】民航强国战略构想进入了航空领域，通用航空在国民经济中的地位日益突出，通用航空对低空空域的需求不断增长，低空空域的利用远远滞后于通用航空的发展，本文通过低空开放对空域管制造成的影响进行了分析并提出了相应对策。
　　【关键词】低空空域;通用航空;空域管制;影响;对策
　　中图分类号： V355;F562 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2019）17-0101-003
　　DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.17.048
　　0 概述
　　随着我国经济建设和社会事业迅猛发展，改革开放的进一步深入，民航强国战略构想进入了航空领域。通用航空在经济建设、社会事业中的地位日益突出，通用航空的重要程度也不断提高，国务院、各省市相继出台了大力发展通用航空产业的措施政策，大力发展通用航空的时机已成熟，通用航空产业将成为更具竞争力的朝阳产业。通用航空是民航完整产业链中的重要环节。2016年国务院发布了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，各省市分别制定“十三五”通用航空规划，通用航空的发展进入了一个新的发展阶段，通用航空对低空空域的需求不断增长，低空空域的利用远远滞后于通用航空的发展。因此，如何有序、科学地开放利用低空空域，制定切实有效的低空开放的措施，确保通用航空飞行器在低空的飞行活动的管控安全有序，具有十分重要的意义。
　　1 空域及我国空域的划分
　　空域又称可航空间，是指飞机飞行所占用的空间，如同土地、海洋一样，是一个国家非常宝贵的自然资源，蕴藏着极大的经济价值和社会价值。空域一般可划分为情报区、控制区、咨询区和特殊用途区4大类。我们通常所说的空域一般指控制区。
　　我国将空域划分为A、B、C、D四个类别，A类空域为高空管制区域，在我国境内地球表面6600米以上的空间划分为若干个高空管制区域，只允许仪表飞行规则（IFR）飞行。B类空域为中低空管制空域，6600米以下的空间划分为若干个中低空管制区域，允许仪表飞行规则（IFR）和目视飞行规则（VFR）飞行。C类空域为进近管制区域，通常是指在一个或几个机场附近的航路汇合处划设的便于进场和离场的航空器飞行的管制区域，它是高空管制空域或中低空管制区域与机场管制区域的连接部分，允许仪表飞行规则（IFR）和目视飞行规则（VFR）飞行，其高度为6000米以下最低高度层以上，水平范围通常以机场基准点为中心半径50公里或走廊进出口以内的除机场塔台管制范围以外的空间。D类空域为机场塔台管制区域，通常包括起落航线、第一等待高度层（含）及其以下地球表面以上的空间和机场机动区，允许仪表飞行规则（IFR）和目视飞行规则（VFR）飞行。
　　目前，我国有关部门提出将3000米以下的空域初步分为3类：管制空域、监视空域、报告空域。
　　2 我国现行空域管理模式及弊端
　　2.1 我国的空域管理概述
　　目前的空管体系是由空域管理、空中交通流量、容量管理和空中交通控制三层构成。空管体系作为国土防空体系的重要组成部分，是国家实施空域管理、保障飞行安全、实现航空高效运输的有序运行的核心体系。
　　我国实行的是“统一管制，分别指挥”的航空管制体系。国务院、中央军委空中交通管制委员会负责领导全国的航空管制工作，主要空域均由空军组织实施管理。军、民航分别设有相应的管制管理机构。航路内的飞行活动由民航提供管制指挥，航路外的飞行活动由军航负责管制指挥。
　　根据相关法规的规定，空军代表国家承担对全空域的管辖权，民航空管部门负责对航路内的飞行实施指挥。从空域的行业管理而言，由于用途、机场归属等方面的因素，我国能够执行空域指挥的部门主要包括军航、民航管制部门。国家体育总局、航空工业部门和公安部警用直升机办公室也可执行特定范围的空域指挥，但在执行飞行作业时需向军航进行必要的申报、审批或备案程序。
　　因此，可以看出，我国的空域分别由军民航两个系统实施管理，空军承担全空间层，面积达1430万平方公里的空域内一切航空器的航行安全，而民航主要负责航路内的以运输航空为主的民航飞行指挥。军航的空域管理按照军队的布防、训练进行规划，民航的空中交通管理按照行政區划进行划设管理。对于军民航之间的协同，目前已普遍建立军民航互派联络员制度，定期或不定期进行双方协调，通常使用电话、传真、转报等技术手段进行调配。
　　通用航空管制按相关规定，除应急救援、抢险救灾、人工影响天气等作业外，飞行计划申请应当在拟飞行前1天15时前提出;飞行管制部门应当在拟飞行前1天21时前作出批准或者不予批准的决定，并通知申请人。使用临时航线转场飞行的，其飞行计划申请应当在拟飞行2天前向当地飞行管制部门提出;飞行管制部门应当在拟飞行前1天18时前作出批准或者不予批准的决定，并通知申请人，同时按照规定通报有关单位。
　　2.2 我国现行空域管理的弊端
　　长期以来，由于各种原因，我国空域的所有部分均被看作管制空域，按照管制空域的方式进行管制，这种管制模式在特定的时期对保卫领空、保障人民生命财产安全方面起到了重要作用。然而，随着通用航空飞机的增多、无人机在各个领域的普及，不同空域内主要飞行活动的飞行器性质各不相同，所要求的安全水平也不相同，对某些性质的飞行活动而言，这样的管制管理方法造成申请手续繁杂、机载装备要求过高以及空域管理成本过高、空域使用审批程序复杂等弊端。
　　通用航空的飞行管制工作也相当复杂，其中涉及军民航多个管制、机场、气象等部门，审批周期长，手续复杂，效率低下。
　　3 低空空域的界定
　　在国际上低空空域的概念也尚未确立，目前尚未统一的标准，但空域的垂直划分主要基于使用该区段航空器的性能和飞行性质以及所应用的垂直间隔。民用运输航空飞行高度一般在6000米以上。低空空域指的是真高1000米以下的飞行区域。由于大多数商业运输航空器的巡航高度都在6000米之上，在此之下的高度可用于大多通用航空器飞行所用。 　　4 低空开放对空域管制的影响
　　4.1 空防威胁的样式呈现多样化
　　和平时期，国家日常防空的主要目标并非敌方的空袭，而是处置空中恐怖袭击、劫持民航、迷航、非法飞行活动以及完成重要目标和活动的空中安全保卫。低空开放后，这类威胁种类多、发生频繁、影响大。
　　4.2 空中存在飞行安全事故多发的风险
　　由于中低空监控管制手段有限，监控能力不足，在低空空域开放的同时，普遍存在“看不到、听不到、叫不到”的现象，部分地区通航飞机乱飞、“黑飞”现象比较严重，国家的空防和飞行安全得不到有效的保障，近年来，查处的低空违规飞行数量一直呈上升趋势。这势必空中飞行安全事故频发，影响空防稳定。
　　因此开放低空空域具有一定的风险，部分人员可能利用无人机、遥控飞机在低空空域做出影响常规飞行器的飞行安全的事情，有的甚至从事贩毒、私闯空中禁区等犯罪及危害国家安全的行为。因此对于低空空域的开放要慎重，在监管设施不力和管理法规不健全的情况下，不能对风险视而不见。目前所有国家的低空空域均采用有限放开，适度管制的方式进行管理。
　　4.3 军方空管系统压力大
　　依据空军担负的八项主要任务，其中五项都与“空中”有关。空军要对我国领空的绝对安全负责，因此必须对所有空中飞行活动做到及时、准确地掌握。目前，部分通用航空从业人员法律法规意识淡薄，嫌飞行审批手续周期长、复杂，心存侥幸，存在的不按规定申报飞行计划和不按批准航线和空域飞行的现象，时常会造成空中警情，严重干扰了正常的飞行战备值班秩序，导致空防安全隐患，干扰正常飞行秩序。按规定，空军一旦发现空情后，需要及时处理，耗费和浪费了大量的人力与物力，牵扯精力过多。
　　4.4 军民航空域管制成本高
　　随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，购买私人飞机的潜在市场巨大。私人飞机大发展也会带来一系列问题，空中安全、空域管制成本过高问题引人关注。据资料介绍，随着低空开放，众多私人飞机、通航飞机给机场空管部门造成了巨大的压力，导致管制人员的管理事项增多、工作量增加、管制难度加大。对机场的管制指挥系统来说，指挥一架运输波音737飞机的起降和指挥一架通航或轻型私人飞机的起降，管制人员的工作量是一致的，其指挥成本相当。
　　4.5 军、地双方协调问题突出
　　战时处置空中突发情况，主要以火力摧毁为主要手段，而和平时期日常防空的处置手段则以非火力打击为主，更讲求策略和政策，难度更大。另外，通常需要军地联合处置，但是，目前世界各国普遍存在军方与地方难以协调的问题。例如，军方发现不明目标后，要求警方配合处置时，而警方的“坐标系”往往是哪条街道、哪栋楼房，而军方通常只能给出方位、高度、距离等参数。民航如发现每次航班有问题，通常通报民航的航班号，而非具体的方位、高度、距离等军方需要获知的信息，进一步造成发现难、处置难。
　　5 对航空管制体制影响的对策
　　5.1 建立健全的低空空域管理法规制度体系
　　低空空域管理法规制度体系建设，应当是以《航空法》为依据、以《空域使用管理法》为基础、以《通用航空飞行管制条例》和《低空空域使用管理條例》为主体、以相关法规为重要补充的层次分明、相互衔接、内在统一的法律规范体系，重点是制定适合我国现阶段的通用航空及低空空域使用条例及细则。
　　目前，我国通用航空及低空空域使用法规不够健全和完善，只有大的条条框框，没有制定相应的细则，且存在多部门职能重合等现象。而发展通用航空需要制定相应的法规及细则，明确政府职能部门的职责，和从事通用航空单位、人员的责任，规范低空空域飞行活动，我国虽然颁发了《通用航空飞行管制条例》，但总体上说法规仍不够完善，尤其缺少实施细则。《通用航空飞行管制条例》仅对通用航空的组织与实施提出了具体要求，但在低空空域飞行的航空器适航标准、飞行规章、机场建设、人员培训、低空空域管理和使用等问题上，有的未作相应的规定、缺乏细则，滞后于通用航空硬件的发展。
　　前阶段，民航局印发《关于通用航空分类管理的指导意见》，从法规标准、人才队伍、监管机制、服务平台4方面入手，推动构建通用航空分类管理体系，以破除体制机制障碍，提升通航服务保障能力，促进通用航空“热起来、飞起来”。这样从法规上来讲，低空空域开放已具备条件。
　　5.2 通信、导航、监视设备的建设能初步保障低空空域的监控
　　我国已在大部分机场，航路、航线转弯点和空中走廊口建设了无线电导航台站，已基本实现全国覆盖，现在正在进行旧台改造及补盲建设。
　　我国的空管、监视雷达系统经过多年的建设，目前已在我国东部地区基本实现了一、二次雷达中高空覆盖，在一些航路枢纽地区实现了多重覆盖。根据后续的空管雷达建设计划，即将实现对我国中西部地区的空域覆盖，届时可实现全国性的空域覆盖。
　　我国已基本建成了甚高频对空系统中高空的无缝通信联网。高频通信设备作为甚高频通信设备的备份，也建成了一定的规模，下一步应大力发展全国性高频设备联网，这样基本能覆盖全国的各层空域。
　　通用航空飞行高度较低，雷达系统无法实现全空域监视，并且雷达受地形障碍物、气象因素的影响较大，不能实时提供可靠的低空监视。
　　随着技术的发展进步，出现了一些新的导航和监视技术，例如ADS-B、多点定位、北斗卫星导航等，这些技术的应用弥补了雷达监视的短板，提高了对低空飞行器的监视追踪能力，从而完善了航空监视体系，这些技术的应用均为低空空域监控提供了良好的技术依托。
　　5.3 逐步开放低空空域、建立低空空域管理的运行机制
　　首先要深化前几批低空开放的试点工作，对已经批复的试点地区要做好工作总结，肯定成绩、成果，总结经验教训，补齐制约短板。然后循序渐进地批复新的试点。并进一步拓展应急救援、医疗救护、私人飞行等新的试点领域。 　　其次要建立使用准入制度。要求低空空域飞行必须符合低空各类空域对空管、机载设备和地面保障设施的相关要求;目视飞行应满足目视飞行的气象条件;飞行使用单位或个人，应当具备对所属航空器指挥控制的资格及能力。
　　再次要建立使用申报备案制度。组织低空飞行的单位或个人，必须与相对应的管制部门建立可靠的有线或无线通信联系，实行飞行计划申报备案制度。使用低空空域的航空器所属单位和部门应提前将航空器以及人员资格证明、飞行任务批件等有关文件报呈相应的管制部门，按照规定申报备案飞行计划。
　　最后要建立违规飞行处罚机制。依据相关的飞行法规和飞行的条例中有关违规处罚的规定，并随着通用航空事业的发展，制定和完善违规处罚机制细则，并加大与政府有关职能部门联合执法的力度。严格禁止各类扰乱飞行秩序的违规行为，确保飞行安全和地面重要目标安全。
　　5.4 组建低空雷达与无源红外传感器信息融合网
　　红外搜索和跟踪传感器（IRST）作为一种被动式探测装备，是利用目标的红外特性实现搜索和跟踪。在雷达盲区、雷达被干扰时，可辅助雷达工作，实现对低空、超低空飞行的威胁目标的搜索和跟踪。
　　在低空警戒系统中，将红外搜索和跟踪传感器与低空雷达配合使用，充分发挥红外搜索和跟踪传感器在探测低空威胁的优势，并且将来自无源红外与雷达的信息进行融合，能有效地探测低空威胁目标，提高稳定搜索和跟踪距离，大大增强了防空系统反低空威胁的能力。
　　5.5 构建全国性的低空飞行服务保障体系
　　根据中国民用航空局的通知。构建全国性的低空飞行服务保障体系。建立通航飞行服务站，增强监控手段，实现对低空飞行服务运行的统一管理，在保证空防安全的基础上，最大限度的发挥低空空域的运行效率，并保证飞行安全和服务。通用航空飞行服务站通常设计为低成本、全覆盖的综合监视系统，能够监视通用机场以及低空空域的所有活动目标，提供精确、实时性强、更新率高的位置及相关信息。
　　按照低空飞行服务保障体系国家公共服务的基本定位，以适应低空空域用户多元化、低空飞行活动多样化发展需求为导向，以方便通用航空用户、飞行服务保障运营主体为根本，坚持行业管理和社会管理相结合，加大改革创新力度，发挥社会主体作用，加快构建低空飞行服务保障体系，促进低空空域的安全高效使用。
　　通用航空飞行服务站是为通用航空飞行及时提供各种飞行服务和其他相关支持的空中交通服务系统，配合机场航务管理系统服务于整个通航飞行全过程的不同阶段，实现相互补充，目的是保证通用航空飞行安全、快捷、高效，提高通用航空飞行安全保障水平。飞行服务站系统是低空飞行服务保障体系的重要组成部分，是低空空域管理改革的重要基础设施之一，是提供低空飞行信息服务的重要抓手，是国家低空空域管理改革的重要支撑。
　　低空飞行服务保障体系的建设应当统筹考虑国家重点防卫目标、军事航空发展、运输航空发展、通用航空发展以及社会公众空域使用需求，做好顶层设计，确保体系建设方向不偏、稳妥前行。同时，要充分考虑低空空域的分类划设以及空域准入标准，做好低空飞行服务保障体系建设的长远规划。
　　按照功能定位和服务范围的不同，结合不同地区通用航空发展的差异化需求，逐步建立由国家级、区域级和服务站构成的三级低空飞行服务保障体系。按照飞行服务站服务范围和服务功能的差异，实施分类管理，逐步建立覆盖全国范围的飞行服务体系。
　　【参考文献】
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