京津冀协同发展背景下大气污染联控联防制度完善
来源:用户上传
作者:
【摘 要】2018年修订的《大气污染防治法》正式确立了大气污染联防联控制度。京津冀地区是我国大气污染问题较为严重的地区之一，实施联控联防制有利于三地联合治理大气污染，提高空气质量，保障可持续发展。但是《大气污染防治法》对于联控联防制度仅提供了较为原则的规定和基本框架，京津冀三地还需要结合自身情况，制定和补充相关制度，细化联控联防的实施，以期达到一个良好的防治效果。
【关键词】京津冀协同发展;大气污染防治;联控联防制度
中图分类号： X51;F812.7 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2019）20-0254-002
DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.20.120
2018年，《大气污染防治法》修订后，正式确立了大气污染联控联防机制，规定了由国家建立和划定大气污染联控联防区域，设立联席会议制度，统一区域内产业、工业规划，建立信息共享制度，肯定了联合、跨区域和交叉执法的效力。这一制度的确立，弥补了因为大气流动性而带来的以行政区划标准确立大气污染治理管辖规则的不足，有利于从整体上解决区域内大气污染问题。但是，《大气污染防治法》相关内容规定较为原则和概括的内容，具体到每一个联控联防区域，还需要订立相应的配套措施。
京津冀地区是我国大气污染较为严重的地区之一，其中作为工业大省的河北省，钢铁，煤炭等重工业占据了经济主导地位，河北也就成为了京津冀地区大气污染物的主要来源地。为了治理污染，2013-2019年环保部等部位颁布了多项规定，以遏制和治理京津冀大气污染问题。这些制度推进和引领了京津冀地区污染防治联控联防体系的建立和发展，同时京津冀协同发展战略的提出也为三地大气污染联控联防制度的建立提供了新的推动力，指明了新的发展方向。但是，如何建立一个统一、创新、共享的联控联防体系，如何在兼顾各地经济水平不一的情况下治理大气污染，如何确立一个合理的补偿机制等问题，仍然是摆在京津冀大气污染联控联防制度发展前面的问题。
1 京津冀协同发展背景下的大气污染治理面临的问题
经济发展不平衡，大气污染治理与经济发展存在短期内的冲突。与京津第三产业比较发达，工业和产业水平较高不同，河北是一个以钢铁、煤炭等重工业为经济支柱的省份。由于河北省处于环京津地区，后两者强大的虹吸效应，在经济、技术等方面对河北有着较为重大的影响，使得河北工业和产业水平落后两地。由于技术水平的落后，而且钢铁、煤炭、水泥等企业数量较多又比较分散，所以在产业生产过程中大气污染物的排放相对较多。在京津冀协同发展的背景下，河北在保证本省经济、民生的发展的同时又承担了保障京津冀地区大气质量的责任。这就使得大气污染治理和经济发展在短期内存在冲突：如果着力于大气污染防治，污染企业的关停势必影响GDP的增长，如果侧重于经济增速，那么势必对污染企业治理力度降低，这又势必加剧大气污染的程度。
联控联防主体不明确。虽然，京津冀地区作为一个区域实施大气污染防治，但就目前来说，仍然缺乏一个统一指挥，统一领导的责任主体，更多的法律性文件为区域内主体之间的单独协议，缺乏统一的规划和指挥，处于各自为政的局面。虽然环保部设立了相应的组织协调机构，但是作为国家层面的领导主体，在提供指导性和方向性层面具有优势，但是涉及到制度的具体实施和落实，就显得力不从心。同时，由于《大气污染防治法》设立了以政府为责任主体的大气污染治理的基本结构，就使得区域联防联控的实施受到这一个基本结构的影响，而如何突破这一格局，真正建立起一个真正的联控联防责任主体，立法则没有给出具体规定。
制度设立缺乏系统性和统一性。虽然北京市与周边城市签订了多项包括大气污染防治在内的多项协议，但是这仍然属于区域内各主体之间的合作协定，而区域联防联控缺乏统一和系统的制度建设，缺乏整体性规划思路，呈现出“点”多于“面”的特点。这样的局面就使得联控联防整体协调性较差。京津冀区域大气污染联防联控较具有成效的案例仍然以重大事件为中心的临时性防治举措，如北京召开APEC会议期间，周边各省的停工、限号等举措形成的“APEC蓝”，以及迎接抗日战争胜利70周年阅兵的“阅兵蓝”，长效的防治举措仍然处于缺位状态。
缺乏经济补偿机制。十八届三中全会决议强调，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。目前在京津冀地区大气污染治理中，主要还是依靠对河北省工业减排，化解过剩产能和淘汰落后产能来实现的。河北省牺牲了经济利益来换取空气质量的改善。虽然从长期看，产业升级、减少污染对于河北省的发展也是有利的，但是从短期看则是以牺牲河北省的经济利益为代价来换取京津环境获益。对于这种经济利益的牺牲如何补偿，由谁补偿，目前仍没有相应的制度来明确。相应制度的缺失就可能使得河北处于一个长期经济受损的地位，就形成了区域内主体间利益的不平衡，这对推进大气污染联控联防可以说是一个潜在的障碍。
2 京津冀协同发展背景下大气污染治理的建议
建立良好的生态建设补偿机制。虽然京津冀作为协同发展的一个整体，但是不能罔顧客观实际，过分强调整体利益，而忽视地区利益，压制地区诉求，限制地区的利益追求。协调好地方和整体利益，才可以使大气治理联控联防制度得以落实。首先，应当建立起系统的联防联控协调机制，明确各地在大气治理中的职责，以打破地区壁垒，调动地方政府的积极性。其次，建立生态建设补偿机制，保障政府间利益的平衡。不能因为区域大气质量提升而损害区域内任何一方的利益。明确生态补偿机制，通过政府间直接支付的方式，或者建立起相应的补偿基金来对节能、减排的政府、企业或者个人进行补偿。第三，建立起合理的诉求处理机制。让政府、企业或者个人的相关诉求能够认真地被听取，妥善对待和良好的处理。同时提升公众对环境质量监督机制，扩大公众对区域大气治理联控联防的参与度。 建立系统和完善的联控联防机构和制度体系。京津冀协同发展中，大气污染的联控联防需要建立起具有科学的领导机制和一系统、完善的相关制度。依据《大气污染防治法》的规定，建立起政府间联系会议，确立牵头政府，同时应当将参与主体扩大到市县一级。在制度建立上，不仅考虑顶层设计，也要考虑制度实际实施的可能遇到的问题以及制度订立中基层政府的诉求和表达。提高联防联控机构的级别和稳定性，订立切实可行的机构运作制度，设立固定的和临时的两种会议会期，设立专职人员负责区域内政府、企业等主体间的协调工作。只有稳定的领导机构，稳定的制度体系，才能够保障法律法规和政策的稳定实施。
制定长期和短期政策目标，兼顾眼前与未来，注重可持续发展。京津冀地区的大气污染问题根源在于区域内经济发展的不协调，尤其是河北，由于存在京津对人才和资金的“虹吸效应“，使得河北处于环京津的发展相对落后地带，导致工业、产业发展水平不高，以牺牲环境来换取经济的发展。虽然生态补偿机制可以从短期上弥补环保给经济带来的损失，但是从长期来看，唯有对工业、产业的技术升级才是真正解决京津冀地区大气污染的根本办法。所以，不仅要建立起适应短期目标的生态补偿机制政策，还要有适应长期发展目标的工业、产业技术升级计划。工业、产业技术升级，才可以从根本上解决河北省工业对高排放、高消耗的依赖，同时也能够促进河北省工业、产业的水平层次，形成良好的可持续发展的产业格局。
3 結语
京津冀地区大气污染联控联防机制的建立受到经济发展不平衡，地方政府、企业或者个人利益诉求的影响，这就需要建立起一个稳定的，系统的联控联防领导机制和制度体系，以京津冀整体环境利益出发，兼顾地方政府、企业等个体的诉求，通过稳定且合理的治理、预防和补偿机制将京津冀大气污染治理建设成为一个高效、稳定的环境治理系统。同时，通过环境的治理，带动工业、产业升级，提高技术水平，建立绿色，可持续发展的经济形态。
【参考文献】
[1]韩业斌.联控联防机制的困境和地方利益的协调——基于京津冀地区雾霾治理[J].商丘师范学院学报.2017（8）：74-76.
[2]赵英杰.刘思佟.京津冀大气污染联控联防法律措施探讨[D].区域环境资源综合整治和合作治理法律问题研究——2017年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集.2017.
[3]王一彧.雾霾联控联防的中国实践和环境法思考[J].湖北警官学院学报.2017（7）：25-32.
[4]李云燕.京津冀地区大气污染联控联防协同机制研究[J].环境保护.2017（17）：45-50.
[5]胡冬雪.区域大气污染联控联防机制研究[J].环境科学与管理.2018（7）：73-76.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/8/view-14984727.htm
