农地经营权抵押存在的困境及建议

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　　摘要    隨着我国乡村振兴战略的推行，农业生产对资金的需求旺盛，而国家农地“三权分置”构想的提出以及《物权法》的颁布使农地经营权抵押具有很好的前景，现行体制下农地经营权抵押的尝试已经取得成效，但现实中存在通过农地经营权抵押而实现融资的比例依然很小、抵押贷款额度无统一标准的困境。本文分析了农地经营权抵押贷款困境，并提出了经营权抵押的建议，以期推动农地经营权抵押有序进行。
　　关键词    农地经营权;抵押贷款;困境;建议;乡村振兴
　　中图分类号    F321.1         文献标识码    A
　　文章编号   1007-5739（2019）17-0249-02                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）
　　随着全面建成小康社会目标日趋接近，如何推动城乡协同发展、补齐农业农村发展短板日益成为社会经济建设的重点。国家先后制定了全面深化改革、农业供给侧改革、乡村振兴战略等系列重大布局，旨在推动农村发展、缩小城乡差距。然而，现行市场格局使资本集中于城市，而农村资本要素稀缺，故发展迟缓，如何吸纳资本下乡将是乡村振兴战略的关键。
　　随着农民非农化、城市化，农民与农地间的人地粘度大幅下降，农地保障性权能不断下降而财产性权能凸显，农地抵押、流转的意愿凸显[1]。党中央出台了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，赋予农民对集体土地抵押、担保的权力;中国人民银行出台了《关于全面推进农村金融产品和服务方式的创新指导意见》，支持地方进行农地抵押贷款试点，并通过农地“三权分置”改革进一步强化了农地的财产性权能，推动了城市资本与农村土地资源的优化组合。
　　由于我国人地粘度不一、农地价值差异和农地流转配套政策尚待完善等现实困境，经营权抵押现状仍不容乐观。以土地改革的先行者江苏省为例，2018年江苏省10个试点县登记的农地经营权抵押贷款共有2 942笔，共发放贷款近29亿元，从江苏省财政厅的数据来看，2018年江苏省仅农林水的投入已达到了近200亿元，而作为国家土地改革试点县的高淳区和惠山区仅分别有5笔和16笔经营权抵押贷款，太仓市仅有1笔贷款。由此可知，现阶段农村通过农地经营权抵押而获得融资的比例依然很小，而且存在着经营权抵押在各个地方之间热度不均的现象。基于此，本文通过对农地经营权流转的困境进行分析，提出相应的对策，以期吸引城市资本下乡和使用权的优化配置，进而助力乡村振兴。
　　1    农地经营权抵押贷款困境分析
　　随着研究的深入发现，农地经营权抵押贷款困境有很多方面，根本原因还是由于我国目前经营权抵押的配套措施不完善，尚未形成科学的、可复制以及可持续的农地抵押估价模式，对于土地经营权的价值评估尚没有专业机构[2]。以江苏省为例，除了依托乡镇农经站评估经营权价值的南通通州区以外，多数地方仍是银行根据土地流转合同“毛估估”确定放贷额度且各地的抵押率也参差不齐。调查发现，试点县里抵押率最高的超过70%，而有些试点的抵押率不足10%，反映出目前国内众多的农地抵押试点普遍缺少统一的评估标准，理论研究和实践仍较为滞后。缺乏统一的标准，易使农民与金融机构就贷款额度存在巨大分歧，无法有效解决融资难题，乡村振兴在长时间内仍受限于资金。此外，农地经营权抵押在行政制度和金融政策上也面临很多问题。
　　1.1    农户“三权”认知不足，政府宣传力度不大，金融机构抵押热情不高
　　农村土地经营权是从农村土地承包经营权中分离出的一项权能，就是承包农户将其承包的土地流转出去，由其他组织或个人经营，其他组织或者个人取得土地经营权，是农地的经营者所具有的对于农业用地占有和从事农业生产经营活动并获得收益且在一定层面上进行处分的权利。但是，相比于农地承包权、农地使用权，农户对农地经营权的概念了解程度不深，在获得农地经营权时会出现许多问题，继而影响农地经营权的抵押贷款。现有研究表明，农户对于农地经营权的概念混淆导致农村土地承包经营权抵押贷款主要存在如下法律问题：主体定位不明、权利义务规定不明、抵押物欠缺合法性。这些问题使农地经营权抵押贷款的流程更加繁琐，打击了抵押主体参与的积极性。政府层面，有些地方领导对“三农”资金需求重视程度不够，没有积极宣传和推进，使经营权抵押被搁浅。就金融部门而言，普遍对土地经营权抵押的热情不高，相对来说，土地经营权抵押单笔放贷的金额较小，但投入的人力、财力成本与大额贷款相同，很多商业银行不愿参与。
　　1.2    经营权抵押市场无法满足抵押需求
　　2009年，江苏省首次推出农地抵押贷款试点。以南京市高淳区为例，其为南京市首个扩大“三农”贷款的抵押物范围试点区，在区内实现全南京市第1笔农村土地承包经营权抵押贷款。然而，高淳区作为改革试点，其农地经营权抵押市场并未真正发展。区内大部分乡镇未实行农地经营权抵押贷款，只在小范围地区有个别案例，大部分金融机构和土地交易平台仍未实际运行农地经营权抵押功能。因此，区内未形成成熟公正的价格评估体系，进一步导致了抵押贷款的难度提升，土地抵押流转困难，区内真正用于抵押融资的农村资产比例较低。 　　此外，金融机构获取农地信息、评估农地抵押价值的成本过高，无法实时把控农地质量与价值。然而，农地抵押贷款价格不仅取决于农户的需求，还受区域因素影响，不同地区的抵押贷款制度因区域经济发展、农地收益水平等因素而不同。对于金融机构而言，过多的不确定因素意味着放出贷款可能会面临违约、农地价值下降等问题，这导致其参与积极性下降;机构内部通常将贷款和农地经营权流转体系分开，由不同部门管理，未及时更新制度，这也导致了信息流通性差，阻碍了农地经营权流转和资金流转。
　　1.3    抵押配套机制不完善
　　多数地方政府管控角度单一，只对农民或贷款机构行为进行分析，忽略自身在其中的把控作用和三者间的关联作用。在农村土地承包经营权抵押融资贷款的过程中，缺乏客观的农村土地承包经营权价值评估机制，而第三方机构评估成本过高，农地抵押价值无法确认，这已成为银行信贷投放的重要顾虑。此外，农地流转经营权抵押贷款的以往相关制度与《农村土地承包经营法》《担保法》《物权法》等法律中的相关规定冲突，虽然最新制度已经更新，但宣传力度不到位，许多农户仍有所顾虑，这也是制约土地承包经营权抵押贷款的现实条件;地方政府对土地经营权的抵押贷款没有定向定期指导，区内农地没有系统登记制度，农地经营权抵押贷款只能在小范围内进行。
　　2    推进经营权抵押的建议
　　2.1    普及土地承包经营权抵押政策，提高农户认识度
　　可以在农村广泛宣传抵押政策;也可以在村委会公告栏张贴海报，并且后续开展以村集体为单位的集中性政策学习活动，以便进一步加深认识。
　　2.2    完善经营权市场
　　2.2.1    加大对农业新型经营主体的扶持力度，推动市场需求规模的扩大。农业新型主体作为有文化、懂技术、会经营的职业农民和大规模经营、有着较高集约化程度和市场竞争力的农业经营组织，较缺技术、缺市场的个体农户更具有金融资本吸引力。通过农业经营主體的转型升级，带动农地流转的积极性，提高农业生产的投入水平，进而促进农地抵押贷款的主体需求增长。
　　2.2.2    地方政府统一评估，加快农地贷款进程。为了解决地区内无专业评估机构或不同评估机构之间的评估金额相差较大等问题，地方政府可以县区为单位进行统一评估，建立评估结果查询系统，并随着时间等条件变化定期更新，便于农户及金融机构确定贷款金额，加快农地贷款中的价值评估进程。在此基础上，可以对不同的贷款群体给予不同的补贴政策。例如土地收益较差且收入不稳定的农民，地方政府可为其提供担保和适当的利息补贴;而对于规模较大的农村经营主体，可以给予一定的财政支持。
　　2.2.3    地方政府主导农村信用体系建设。首先，通过相关部门依法行政，管控违约现象，有效保护金融机构的经济利益，提高金融机构的积极性;其次，对农户进行贷款风险教育和金融信用教育，建立和完善社会信用的激励与惩戒制度;最后，推进信用数据库的建立，将农业经营主体的融资历史、诚信情况、经营状况等录入信用档案，降低金融机构的信用监督成本，为金融机构的工作创造良好的金融环境。
　　2.3    建立健全配套制度和设施
　　2.3.1    完善农村社会保障制度，加强对农民利益的保护。土地作为农民生存的基本条件，承担着生产资料、生活保障、养老保障等责任。农户对土地具有一定依赖性，有较强烈的土地观念。通过完善农村低保、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等农村社会保障制度，可以让农户无后顾之忧，减少农户对土地的依赖，消减固有的土地观念，提高其土地流转及经营权抵押贷款的积极性。另外，政府制定规范化的土地合同样式，通过合理的设计保障农户利益。
　　2.3.2    改进相关服务配套机制，推动经营权抵押融资业务发展。要推动融资业务发展，首先，对承包经营权确权颁证的工作进行改进，解决其权属混乱、地证不相符、颁证率低等问题，为开展贷款业务创造良好条件。其次，抓紧风险补偿金的建设，为可能遭受租金损失的出让方农民提供保障，更好地推动业务的发展[3]。另外，加强试点问题的反映和调解，形成多方探讨与共同协商的良性环境。
　　2.3.3    探索并建立风险分散机制及多元化风险补偿机制。鼓励农户及经营主体购买合理的农业保险来分散生产经营风险，以此稳定农业生产的预期效益，进而实现其还款能力的长期稳定。农户所需的不仅是资金，还需要更多与之相匹配的服务，如农业技术、农产品的市场信息等[4]。因此，对于金融机构而言，可以为农户提供免费或者低费用的技术培训、农产品市场信息等服务，在提高农户素质的基础上，稳定其预期收益，实现互惠共赢。在风险补偿机制方面，对于贷款资金的损失，改变由政府财政全盘兜底的方法，政府按一定的合理比例及时给予金融机构补偿。除政府方面的补偿外，可以尝试成立面向农村金融资产的管理公司，将银行的不良资产打包处理，使金融机构的坏帐损失降低。
　　3    参考文献
　　[1] 冯子标.土地市场化与“三农”问题的出路[J].中国农村观察，2002（5）：71-79.
　　[2] 黄惠春，曹青，曲福田.农村土地承包经营权可抵押性及其约束条件分析：以湖北与江苏的试点为例[J].中国土地科学，2014，28（6）：44-50.
　　[3] 王浩.农地抵押估价方法适用性分析及完善对策[J].湖南社会科学，2013（3）：159-162.
　　[4] 贾文玲.定兴县农村土地承包经营权流转存在的问题及对策[J].现代农业科技，2018（7）：291.
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